La cuestión del desarrollo en la ronda de Doha: el trato especial y diferenciado

• Author: Ana Manero Salvador
• Position: Profesora Doctora de Derecho Internacional Público -Universidad Carlos III de Madrid Investigadora del Centro de Derecho Internacional -Universidad Libre de Bruselas
• Pages: 843-868

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I Consideraciones preliminares

Dentro del complejo aparato jurídico del sistema multilateral de comercio se encuentra un conjunto de normas, dotado de cierta coherencia, que pretende atender a las dificultades económicas a las que deben enfrentarse los países en desarrollo (PVD). Es el trato desigual, que a lo largo de la historia del sistema ha conocido dos tipos de denominaciones: trato diferenciado y más favorable y trato especial y diferenciado¹.

El objetivo de este trabajo consiste en abordar la regulación de la segunda de las denominaciones, esto es, del trato especial y diferenciado, que es la que se consolida Page 844 tras la Ronda Uruguay y, por ello, es la utilizada en la Organización Mundial del Comercio (OMC) ².

El trato especial y diferenciado ha sido objeto de numerosas críticas por los Estados destinatarios de estas normas, esto es, por los PVD y por los países menos avanzados (PMA) ³, lo que se ha reflejado en la actual Ronda de negociaciones comerciales multilaterales iniciada en Doha -Qatar- en septiembre de 2001 ⁴.

Así pues, el objeto de este artículo es analizar la regulación de este tipo de normas en la OMC, realizar un balance sobre la misma e intentar dar las claves de su posible evolución a la luz de los debates que se han desarrollado en las Sesiones Extraordinarias del Comité de Comercio y Desarrollo.

Para responder a este objetivo este trabajo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar es preciso conocer qué es el trato especial y diferenciado, qué objetivos tiene, y cómo se formula en los acuerdos OMC, para a continuación, analizar cómo se han desarrollado las negociaciones hasta la suspensión de julio de 2006 ⁵.

II El trato especial y diferenciado en la OMC: Una herramienta de ajuste al sistema

A pesar de que el mismo preámbulo del Acuerdo de Marrakech considere que el desarrollo de los PVD es uno de los objetivos fundamentales de la organización, y en Page 845 casi todos los instrumentos jurídicos de la Ronda Uruguay se alude al trato especial y diferenciado, no es menos cierto que el desarrollo se considera un objetivo secundario, en la medida en que se conseguiría a través de la realización de un objetivo principal: la inserción de los PVD en el sistema normativo de la OMC ⁶.

De esta manera, estamos ante un cambio en el objetivo del trato desigual. Con anterioridad a la Ronda Uruguay, el trato previsto para los PVD se denominaba, tal y como se refleja en la Decisión de 28 de noviembre de 1979, más conocida como la cláusula de habilitación, trato diferenciado y más favorable.

Este tipo de tratamiento se concreta en el otorgamiento de derechos específicos destinados a proteger los mercados de los países en desarrollo y en favorecer el acceso a los mercados de las demás partes contratantes. Así pues, tiene dos vertientes:

- Vertiente ad intra: se reconoce a los países en desarrollo la posibilidad de establecer restricciones por motivos de balanza de pagos que afecten a su industria y se permite un manejo más flexible de sus aranceles (artículos XVIII y XVIII bis del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT en sus siglas en inglés) de 1947).

- Vertiente ad extra: se establecen preferencias comerciales no recíprocas para acceder con más facilidad a los mercados de otros Estados, a través del establecimiento del sistema de preferencias generalizado y de las preferencias Sur-Sur.

Estas medidas, como señala Tórtora, se configuran como un instrumento de desarrollo «porque [otorgan] flexibilidad en el uso de aranceles y cuotas en caso de crisis de balanza de pagos que afectan a la industria nacional [...] y porque [ayudan] a las exportaciones de los países en desarrollo a compensar sus dificultades en el acceso a los mercados internacionales» ⁷.

Sin embargo, la consolidación de la terminología del trato especial y diferenciado tras la Ronda Uruguay supone una ruptura con la anterior, de forma que lejos de contemplar una protección específica a los países en desarrollo, se limita a regular la incorporación de los PVD al sistema jurídico de la OMC a través del cumplimiento gradual de las obligaciones de él dimanantes.

De este modo, el trato especial y diferenciado se configura como una herramienta de ajuste al sistema jurídico de la OMC que pretende ser útil a los PVD para adecuar sus legislaciones internas a las exigencias derivadas de la Ronda Uruguay, en la medida en que se presume que estas normas tendrán «un efecto automáticamente positivo en su desarrollo» ⁸.

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La progresiva pérdida de importancia de los instrumentos del trato diferenciado y más favorable, fundamentalmente debido a la erosión de las preferencias ⁹, junto con el cambio de orientación del trato desigual a través de la formulación del trato especial y diferenciado -que adolece, entre otras carencias, del carácter exhortatorio de la mayor parte de sus disposiciones, así como de la inadecuación a las necesidades de desarrollo de sus destinatarios-, han dado lugar a un proceso de deconstrucción del trato desigual.

Ahora bien, esta deconstrucción no ha supuesto la desaparición de este tipo de disposiciones en el sistema multilateral de comercio ¹⁰. Lejos de ello, considero que las normas y, con ellas, los sistemas jurídicos, evolucionan al ritmo de los tiempos, por lo que las dos diferentes manifestaciones del trato desigual son fruto de un momento histórico determinado.

La expresión más clara del trato diferenciado y más favorable son los sistemas preferenciales, formulados al tiempo que el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), momento en el que los Estados descolonizados reivindicaban otra forma de entender las relaciones económicas internacionales.

Sin embargo, la celebración de la Ronda Uruguay coincide con el final de la guerra fría y, con ello, el triunfo del liberalismo y el comienzo del proceso globalizador, por lo que el trato especial y diferenciado responde a esta nueva tendencia ideológica ¹¹.

Con todo, la Ronda Uruguay no acaba con el trato desigual, sino que lo consolida. Ahora bien, las críticas sobre este conjunto normativo son importantes y han conducido a la necesidad de replantear en la Conferencia ministerial de Doha la forma de entender el trato especial y diferenciado (párrafo 44 de la Declaración ministerial), pero sin que por ello deje de obedecer a su principal objetivo: la inserción de los PVD en la ortodoxia de la OMC como primer e inexcusable paso hacia su posterior desarrollo.

III La regulación del trato especial y diferenciado en la OMC

Uno de los grandes retos que se planteaban en la Ronda Uruguay era la plena inserción de los PVD en el sistema¹² utilizando para ello el trato especial y diferenciado.¹³

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Este tratamiento se recoge en la mayor parte de los Acuerdos de la OMC, sin embargo, considero que no se puede hablar de un cuerpo normativo homogéneo, ya que el trato especial y diferenciado se ha plasmado de diferentes maneras. Esta circunstancia dificulta sobremanera el análisis del trato especial y diferenciado, y es que se carece de un texto general que aborde los problemas de los que adolecen los PVD en esta organización internacional, por lo que, para tener una visión completa de esta cuestión, su análisis debe realizarse desde una perspectiva micro, esto es, acuerdo por acuerdo ¹⁴. Sin embargo, el presente trabajo no tiene esa pretensión de exhaustividad, para lo que me remito a otras obras ¹⁵.

Ahora bien, sí pueden establecerse criterios de sistematización del trato especial y diferenciado en la OMC ¹⁶. En primer lugar efectuaré una distinción en función de los destinatarios de la norma, y, en segundo lugar, en virtud de su contenido y de su grado de obligatoriedad.

1. Los destinatarios

Los destinatarios de estas normas son los PVD, sin embargo, en la OMC no existe una definición de país en desarrollo ni criterios para establecer esta definición. Por ello, en esta organización internacional el mecanismo utilizado para calificar a un Estado como PVD es el de la auto-elección, esto es, es el propio Estado el que reivindica su condición de PVD, lo cual debe acompañarse de un reconocimiento por el resto de los miembros ¹⁷.

Ahora bien, la categoría de PVD es sumamente amplia y heterogénea, lo que se refleja en la regulación del trato especial y diferenciado al preverse un tratamiento diferente para los países menos avanzados (PMA). La subcategoría de Page 848 los PMA, a diferencia de la categoría general de PVD, sí que se encuentran claramente definida ¹⁸.

El tratamiento que se provee a los PMA en la OMC es más permisivo que el contemplado para la categoría general, lo que se establece en el artículo XI.2 del Acuerdo sobre la OMC que dispone:

Los países menos adelantados reconocidos como tales por las Naciones Unidas sólo deberán asumir compromisos y hacer concesiones en la medida compatible con las necesidades de cada uno de ellos en materia de desarrollo, finanzas y comercio o con sus capacidades administrativas e...