La «cuestión ártica» y el derecho internacional

• Author: 1.Joaquín Alcaide Fernández - 2.Claudia Cinelli
• Position: 1.Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Sevilla - 2Personal Investigador en Formación. Universidad de Sevilla
• Pages: 381-408

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I Introducción

Hoy como ayer, la soberanía de los Estados sigue teniendo una relevancia (política y jurídica) fundamental en el sistema internacional, pero hoy más que ayer la comunidad internacional se enfrenta a cuestiones con una dimensión global –no sólo cuantitativamente son cada vez más numerosas, sino que también cualitativamente están cada vez más interrelacionadas– y que, por eso, no pueden solucionarse desde una perspectiva exclusivamente nacional, donde las «soluciones» a problemas globales no son tales porque son necesariamente parciales.

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En este sentido, la «cuestión ártica» radica precisamente en esa disyuntiva de, por un lado, problemas comunes que plantean la dimensión global de la comunidad internacional, y, por otro, pretensiones estatales que, lejos de asumir el carácter funcional de la soberanía al servicio de los intereses de la comunidad internacional, reflejan la dimensión individual de los Estados. Y esa disyuntiva se articula esencialmente en torno a dos perspectivas: la geográfica y la geopolítica, con aspectos no sólo geológicos, sino también económicos, ecológicos y, por supuesto, jurídicos.

Desde la primera perspectiva interesan los actuales debates acerca de las pretensiones de soberanía territorial de los Estados ribereños (Canadá; Dinamarca, por Groenlandia¹; Estados Unidos de América; Federación de Rusia; y Noruega)² para la delimitación –que no debería ser distribución ni repartición– de los espacios marítimos en el océano Ártico³, respecto de los que el fundamento jurídico de referencia son los principios y normas recogidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982, y en vigor desde 1994 (en adelante «Convención de 1982»), con participación casi-universal⁴, incluida la de los Estados ribereños árticos a excepción de Estados Unidos de América⁵.

Pero la «cuestión ártica» trasciende los límites geográficos del océano Ártico por las oportunidades y los desafíos que conllevan el rápido proceso de derretimiento del hielo y, con éste (o siendo éste resultado de), el reequilibrio geopolítico, geológico y ecológico en todo el planeta. Para hacer frente a los aspectos de dimensión global que presenta esta cuestión, desde los años noventa se ha venido desarrollando un procesoPage 383de coordinación política en múltiples foros internacionales en los que los Estados soberanos (árticos y no árticos), las organizaciones y otras instituciones internacionales (incluida la Unión Europea⁶) y, con una creciente influencia, la sociedad civil –sobre todo los pueblos indígenas–, buscan vías comunes y únicas para alcanzar una solución eficaz a los problemas globales. El sorprendente aumento de estos foros políticos internacionales y las normas que producen sobre asuntos relacionados con la «cuestión ártica» es prueba evidente de que la globalización política –en tanto que gobernanza multilateral que se manifiesta mediante una dinámica interacción entre la cooperación a nivel local, regional e internacional, y una flexibilización del rigor jurídico de las normas, de desarrollos institucionales y normativos «blandos», en definitiva– ha llegado al océano Ártico.

Esas dimensiones individual y global o comunitarista, articuladas alrededor de las perspectivas geográfica y geopolítica y sus distintos aspectos, estuvieron presentes, de un modo u otro, en la Conferencia sobre el océano Ártico celebrada en Ilulissat (Groenlandia), entre el 27 y el 29 de mayo de 2008, convocada por el Ministro de Asuntos Exteriores de Dinamarca, Per Stig Møller, y el Presidente de la Región Autónoma de Groenlandia, Hans Enoksen, y que reunió a los representantes de los gobiernos de los cinco Estados ribereños árticos. Esta Conferencia llevó a la adopción de una Declaración (en adelante «Declaración de Ilulissat») cuyo contenido se divide básicamente en dos partes en las que destacan, respectivamente, el concepto jurídico de soberanía (territorial) de los Estados y el fenómeno en creciente desarrollo de globalización política⁷.

La primera parte de la Declaración de Ilulissat refleja, en efecto, el celo de los Estados ribereños árticos a la hora de preservar su soberanía y poder exclusivos, dificultando cambios jurídicos hacia un Derecho Internacional que sea manifestación de un ordenamiento jurídico regulador de una «comunidad interdependiente, unida y solidaria de la humanidad […] en tanto que comunidad universal»⁸. En este sentido, la Declaración de Ilulissat reafirma políticamente la soberanía de los Estados ribereños árticos⁹, descartando explícitamente la posibilidad de elaborar un nuevo régimen jurídico internacional específico conforme al que el océano Ártico habría de considerarse como un espacio de interés de toda la humanidad para el progreso y para su Page 384exploración y utilización con fines pacíficos, inspirado en el régimen vigente en el continente Antártico en virtud del Tratado Antártico, de 1 de diciembre de 1959¹⁰. Y, además, la Declaración de Ilulissat parece olvidarse del fondo oceánico ártico y su subsuelo más allá de la jurisdicción nacional –es decir, de la presencia en el océano Ártico de la Zona Internacional de Fondos Marinos (en adelante «Zona»)–, sometido al régimen de «patrimonio común de la humanidad»¹¹ recogido en la Parte XI de la Convención de 1982 –y su sucesivo Acuerdo aplicativo de 1994– y que fue el resultado de un largo proceso de desarrollo normativo en el seno de las Naciones Unidas al que, precisamente, de algún modo el Tratado Antártico –aunque al margen de la Organización Mundial…– abrió la puerta, aplacando la secular obsesión territorial de los Estados y demostrando la posibilidad de preterir (pretendidos) derechos de soberanía en beneficio de derechos inalienables de la humanidad¹².

En cambio, la segunda parte de la Declaración de Ilulissat refleja el creciente desarrollo de una cooperación política global en el océano Ártico, que encuentra su origen básicamente en la protección del medio ambiente, y, más precisamente, en el marco general de la preocupación común de toda la humanidad por el fenómeno del cambio climático y su secuela del calentamiento terrestre¹³. Esa cooperación se ve hoy ampliada a través de una interacción de actividades en ámbitos distintos –junto al medioambiente, entre otros, la cooperación abarca cuestiones político-jurídicas, económicas y sociales–, que no obstante están interconectadas en complejas redes causaefecto y que, al menos hasta ahora, no responden a la lógica de las fronteras estatales. Como única forma de hacer frente a esta complejidad, los Estados ribereños árticos afirmaron en Ilulissat sus intenciones de fortalecer la cooperación política (global) entre ellos y con Estados no árticos y organizaciones internacionales –a saber, la Organización Marítima Internacional (en adelante «OMI»)–, particularmente en foros internacionales de participación multilateral como, por ejemplo, el Consejo Ártico¹⁴.

Partiendo de esa Declaración de Ilulissat, el presente estudio pretende abordar la «cuestión ártica» a través del análisis del solapamiento jurídico local de las pretensio-Page 385nes de soberanía territorial en el océano Ártico (II) y del florecimiento de múltiples foros políticos globales que tratan aquella cuestión (III). Ese análisis nos llevará a algunas reflexiones finales sobre la clásica disyuntiva del Derecho Internacional –soberanía de los Estados e intereses comunes–, cuyo futuro también se proyecta en el Ártico en estos tiempos presentes de globalización política (IV).

II Las pretensiones de soberanía en el océano ártico

La expedición científica rusa «Arktika 2007» –en la que dos batiscafos se sumergieron por primera vez en la historia hasta una profundidad de cuatro mil doscientos sesenta y un metros, exactamente en la vertical del Polo Norte, plantando una bandera rusa contenida en un tubo de titanio con un mensaje para las generaciones futuras– desencadenó animadas polémicas sobre la delimitación de los espacios marítimos en el océano Ártico y, en particular, sobre la delimitación de la plataforma continental más allá de las 200 millas desde las líneas de base hacia el Polo Norte, de acuerdo con los principios y normas recogidos en la Convención de 1982¹⁵.

Puede que la propia expedición rusa sea prueba de la existencia de nuevas posibilidades, antes inimaginables, de exploración y explotación del océano Ártico (los rusos comparan la audacia y el éxito de esa expedición con las del primer paso del hombre sobre la Luna¹⁶), pero es seguro que las plataformas continentales del océano Ártico son muy amplias (mucho más que en cualquier otro océano), y ricas en yacimientos de recursos energéticos (se estima que los ingentes depósitos de gas y petróleo albergan el 25% de las reservas que quedan por explotar en el mundo¹⁷) y en minas de diamantes (que de momento permanecen inaccesibles debido a la capa helada que todavía, aunque al parecer por muy poco tiempo, las cubre¹⁸).

En tiempos de crisis energética y de constantes fluctuaciones del precio del petróleo y de «especulación petrolera» –la alta volatilidad de los precios no ha impedido un aumento récord sostenido del precio del barril en los últimos años¹⁹–, el panorama de Page 386un amplio abanico de...