Crítica al régimen especial de rechazos en la frontera de Ceuta y Melilla

• Author: Ángel Espiniella Menéndez
• Position: Profesor de Derecho internacional privado. Universidad de Oviedo
• Pages: 321-328

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1. Presentación del nuevo régimen

1. La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana¹ ha incluido una nueva disposición adicional X a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social² (en adelante LOEx), relativa al «régimen especial de Ceuta y Melilla». Se trata de regular el problema de las líneas fronterizas de Ceuta y Melilla donde, del lado marroquí, aguardan numerosos extranjeros para cruzar irregularmente la frontera. Ello había ocasionado ciertas actuaciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado consistentes en devolver a los extranjeros de forma inmediata, aprovechando la interceptación de estos extranjeros en la misma valla de separación de fronteras, en ocasiones con cierto uso de la fuerza intimidatoria o coactiva («devoluciones en caliente»). Con esta normativa, se busca que estos extranjeros

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que pretenden entrar irregularmente puedan ser rechazados en esa frontera con respeto a la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional³.

Este comentario cuestiona la necesidad, funcionalidad, sistematicidad y conformidad con el Derecho internacional de esta disposición, para, a modo de conclusión final, cuestionar su propia constitucionalidad.

2. ¿Necesidad?

2. No deja de ser llamativo que se regule a partir de 2015 una práctica que ya se había realizado en repetidas ocasiones, especialmente en los años 2013 y 2014, y que, a juicio del Ministerio de Interior, resultaba totalmente acorde con la legalidad⁴. ¿Para qué regular una situación que, según el Minis-terio, ya tenía cobertura legal? Quizá con esta nueva regulación se reconoce que las devoluciones previas no tenían fundamentación jurídica. Se invocaba como base legal el Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, firmado en Madrid el 13 de febrero de 1992, vigente desde 21 de octubre de 2012⁵ pero aplicado provisionalmente ya desde 1992⁶. Sin embargo, numerosas voces ya habían destacado que la devolución en caliente, antes de la Ley Orgánica 4/2015, no tenían ninguna cobertura legal⁷.

No solo porque el Acuerdo con Marruecos se refiere a la ejecución de las decisiones de salida de territorio español, pero no al procedimiento de adopción de decisiones en esta materia, sino también porque el propio Acuerdo impone obligaciones internacionales entre los Estados firmantes que no se estaban respetando en estas devoluciones, como la identificación de los ciudadanos a entregar y la documentación por escrito del acto de entrega (art. 2).

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Si la nueva disposición adicional X de la LOEx viene a dar base legal a una práctica habitual en la frontera, la pregunta es, también en términos de oportunidad, si tal práctica es necesaria. Desde luego, se necesita, además de recursos humanos y materiales suficientes para afrontar la entrada masiva ilegal de inmigrantes a través de las vallas de Ceuta y Melilla, un protocolo de actuación de los cuerpos de seguridad del Estado en relación con una situación tan compleja como la de interceptar a una persona que se encuentra encaramada en una valla, y todo ello garantizando su seguridad y la de los propios funcionarios de policía. Pero lo que no está tan claro es que se necesitase una normativa sobre cómo actuar cuando el inmigrante ya ha descendido de la valla y se encuentra en territorio español. Para ello ya existía el procedimiento ordinario de devolución, regulado en el art. 58 de la LOEx, sustanciado en un plazo de setenta y dos horas de forma ágil y expeditiva.

3. ¿Funcionalidad?

3. Enmarcada la necesidad de la norma, debe precisarse exacta y clara-mente el ámbito de aplicación de este régimen especial de Ceuta y Melilla, pues no resulta una norma técnicamente precisa. Este régimen solo es posible respecto de extranjeros detectados en la «línea fronteriza» de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos. Con la dicción literal de la norma, cabe excluir de estas devoluciones sumarias a los extranjeros que ya hayan superado los elementos de contención fronterizos y descendido completamente la valla fronteriza, pues ya ha terminado la acción («mientras intentan superar») y propiamente existe una devolución de una persona que ya se encuentra en territorio español (incluidas islas, islotes y peñones de soberanía española frente a las costas marroquíes) y que ha superado la línea fronteriza. También cabría excluir a los extranjeros irregulares que accedan por vía marítima en la medida en la que no hay elementos de contención fronterizos situación apenas regulada y que ha dado ocasión a vulneraciones manifiestas de derechos humanos por repelerse la llegada a las costas españolas a nado y ocasionar fallecimientos por ahogo. Incluso se ha criticado que este procedimiento se aplique a extranjeros interceptados en la zona de intervallados o encaramados a las vallas, como parece ser la finalidad de la norma, porque estas zonas ya son territorio español⁸.

4. Cuando este régimen resulte aplicable, se procede a un rechazo inmediato a fin de impedir su entrada en territorio español. Sin embargo, el funcionamiento de la normativa también ha planteado serias dudas. Es curioso el uso del término «rechazo» en lugar de «devolución», cuando, has-

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ta ahora, aquel se había reservado siempre a la denegación de entrada del extranjero en puestos fronterizos habilitados al efecto, lo que implicaba su retorno. Ello no ocurre en el presente caso porque precisamente se trata de superar la frontera por zonas no habilitadas y que presentan elementos de contención.

Pero lo más llamativo no es la cuestión terminológica sino que desaparecen los elementos esenciales del procedimiento de devolución y las garantías jurídicas asociadas a este⁹. Así, mientras que en la devolución ordinaria existe el mandato expreso y claro para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado encargadas de la custodia de costas y fronteras de conducir a los extranjeros interceptados a la mayor brevedad posible a la comisaría correspondiente del Cuerpo Nacional de Policía, donde se procede a su identificación y se incoa el procedimiento de devolución (art. 23.2 RLOEx)¹⁰, nada de esto se contempla en estos rechazos en frontera. Al contrario, se trata de dar un amparo legal a la vía de hecho de devolver inmediata y automáticamente a las personas que se hallan en la línea «fronteriza». A lo sumo, solo se concreta un mínimo mecanismo jurídico en relación con las solicitudes de protección internacional, que, según esta disposición adicional X, se formalizarán en los «lugares habilitados al efecto en los pasos fronterizos». Quedan, pues, muchas dudas respecto de quiénes van a ser conducidos a esos...