Crisis y reforma del Fondo Monetario Internacional

Autor:Manuel López Escudero
Cargo:Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada
Páginas:527-562
RESUMEN

Compte tenu de l'intégration rapide et continue de l'économie à l'échelle du globe, le Fonds monétaire international doit rénover son rôle, sa structure de gouvernance et ses fonctions pour conserver sa pertinence comme institution chargée de la promotion de la stabilité financière mondiale. Au XXI siècle le FMI se confronte à la fois à une crise d'efficacité et à une crise de légitimité. Les raisons de la crise d'efficacité sont multiples, à savoir : l'éloignement des pays à économie émergente du Fonds à travers le paiement anticipé de leurs prêts et l'accumulation de devises, le développement de mécanismes de coopération monétaire régionale, le déficit financier du FMI dû à la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El Fondo Monetario Internacional (FMI) es, sin duda, una de las organizaciones internacionales más poderosas, tanto por el volumen de fondos que maneja como por su capacidad de influencia sobre numerosos Estados1. Sin embargo, el FMI ha sido una presencia misteriosa en la sociedad internacional durante buena parte de su histo-

ria, habiendo atraído únicamente la atención de los economistas iniciados en las finanzas internacionales. No obstante, este poder en la sombra del Fondo comenzó a ser objeto de atención a mediados de la década de los ochenta y desde la década de los noventa se ha convertido en una de las organizaciones internacionales con mayor impacto político y mediático, como consecuencia de las críticas procedentes de los movimientos antiglobalización2.

Con las crisis financieras globales de los años noventa (México, Brasil, Rusia, Asia) y el aumento de la ayuda financiera a los países en vías de desarrollo (PVD), el FMI alcanzó la máxima diversificación de sus funciones y consiguió su mayor cuota de protagonismo en las relaciones económicas internacionales a finales del siglo XX. Pero el inicio del siglo XXI está suponiendo un duro correctivo para el Fondo, que afronta una crisis profunda de legitimidad y de eficiencia, a la vez que una crisis de su funcionamiento institucional y un agotamiento de su sistema de financiación. Para afrontar esta crisis, el FMI ha iniciado un proceso de modernización en septiembre de 2005, con la denominada Estrategia a Mediano Plazo, propuesta por el Director Gerente Rodrigo Rato, que ha dado lugar ya a algunos cambios. El nuevo Director Gerente del FMI, el francés Dominique Strauss-Kahn, que ha comenzado a ejercer sus funciones desde el 1 de noviembre de 2007 tras la sorpresiva dimisión del español Rodrigo Rato, ha manifestado su intención de continuar con la reforma en curso y de profundizarla para conseguir un FMI más acorde con las necesidades de gobierno económico y monetario de la sociedad internacional globalizada del siglo XXI.

El objetivo del presente estudio es analizar las causas de la severa crisis en la que se encuentra inmerso el FMI, los logros de la reforma iniciada en 2005 y las deficiencias institucionales que dicha reforma deja sin abordar y que son cruciales para la mejora de la gobernanza de esta organización internacional.

II El declive del FMI en el siglo XXI

La estabilidad y el crecimiento de la economía internacional que se está viviendo en la primera década del nuevo milenio ha favorecido el desarrollo de un amplio debate sobre la crisis del Fondo y la necesidad de su reforma entre responsables políticos, banqueros centrales, académicos y ONGs3. Veamos el alcance y las causas de esta crisis de identidad del FMI.

El artículo I del Convenio Constitutivo estableció unos fines muy amplios para orientar la actuación del FMI: el fomento de la cooperación monetaria internacional; facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional; alentar la estabilidad cambiaria; coadyuvar al establecimiento de un sistema multilateral de pagos; y poner a disposición de los países miembros con dificultades de balanza de pagos los recursos de la institución, pero estableciendo las garantías adecuadas.

Para conseguir estos fines, el Convenio Constitutivo confirió al FMI el ejercicio básicamente de tres competencias respecto a sus Estados miembros, a saber: la supervisión de las políticas económicas y monetarias (art. IV), la asistencia financiera (art. V.3) y la asistencia técnica [art. V.2.b)]. Ahora bien, la naturaleza de estas tres funciones no es idéntica, ya que la supervisión es obligatoria y se aplica a todos los Estados miembros, mientras que la asistencia financiera y la asistencia técnica son voluntarias y sólo las ejerce el FMI respecto a los países miembros que las solicitan4. Con el ejercicio de estas actividades, el FMI ha proporcionado a sus Estados miembros dos productos básicos, que son Consejo político en materia económico-monetaria y financiación.

Además, de las tres competencias antes mencionadas, la sección 2.b) del artículo V permitía al FMI prestar a los Estados miembros, cuando éstos lo solicitasen, servicios financieros y técnicos no previstos expresamente, pero vinculados con los objetivos del artículo I del Convenio Constitutivo.

La generalidad de sus fines y la enumeración no exhaustiva de sus funciones han posibilitado que el Fondo adapte sus actividades a la evolución y necesidades de las relaciones económicas internacionales. Así, el FMI comenzó su existencia como gestor del sistema monetario internacional de tipos de cambio fijos establecido en Bretton

Woods. Tras el hundimiento de éste en los años setenta y la modificación de su Convenio Constitutivo, el Fondo intervino en el problema de la deuda de los años ochenta, facilitó la transición al capitalismo de las economías planificadas de los Estados del Este de Europa y de la antigua URSS a comienzos de los noventa, interviniendo a la vez en la financiación de la ayuda a los PVD más pobres. A finales de los noventa, el FMI tuvo que desarrollar mecanismos para luchar contra las crisis financieras globales5. De esta manera, el Fondo se ha convertido en una organización con competencias no sólo monetarias, sino también económicas y financieras, que se ocupa de los sistemas de pagos, del funcionamiento de los mercados de capitales y de la prevención de las crisis financieras. En concreto, el FMI ha alcanzado sus sesenta años de historia desempeñando las siguientes funciones:

- Fomento del crecimiento y de la estabilidad económica mundial. El FMI alienta a los países para que adopten políticas económicas acertadas, con objeto de evitar las crisis económicas, para lo que lleva a cabo cada año un proceso de supervisión y evaluación de la política económica de todos los Estados miembros y un análisis de la situación económica mundial y de la estabilidad financiera mundial. Además, el FMI ofrece asistencia técnica y capacitación para ayudar a los países al fortalecimiento de su capacidad para elaborar y poner en práctica políticas eficaces.

- Impulso de la recuperación económica de los países miembros que tienen problemas para financiar su balanza de pagos. El FMI concede asistencia financiera a estos países, pero supeditada a la presentación por parte de las autoridades nacionales, en estrecha colaboración con los servicios del FMI, de un programa de política económica de cuyo cumplimiento depende la continuidad de la financiación.

- Lucha contra la pobreza. El FMI realiza de manera independiente y en colaboración con el Banco Mundial y otras organizaciones una labor de lucha contra la pobreza entre sus países miembros, brindando asistencia financiera a través de su «Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza» y aliviando la deuda de los países más pobres mediante la «Iniciativa para los países pobres muy endeudados».

- Impulso de la estabilidad del sistema financiero internacional para prevenir o hacer frente a las crisis financieras globales.

Esta paulatina ampliación de las funciones del FMI ha dado lugar a un vivo debate doctrinal y ha generado polémica entre los distintos grupos de Estados miembros. Creo incluso que este aumento del «poder» del FMI y las consecuencias negativas de

su ejercicio en algunos ámbitos son los causantes de su crisis actual. En efecto, el período de estabilidad macroeconómica mundial vivido en lo que llevamos del siglo XXI, más concretamente desde la crisis de Argentina en 2002, ha reducido la demanda de los servicios del FMI y ello está generando una fuerte crisis de esta organización, que se manifiesta, como ha puesto de relieve la doctrina7, tanto en un déficit de efectividad como en un déficit de legitimidad de la institución, que aparecen estrechamente vinculados.

1. Crisis de efectividad

En los primeros años del presente decenio, han concurrido varios elementos que han provocado una notable pérdida de poder por parte del FMI, planteando abiertamente una crisis de eficacia de esta institución hasta ahora clave en la gobernanza del sistema monetario internacional. Entre las causas de este fenómeno destacan el alejamiento progresivo de los países con economías emergentes del FMI, el desarrollo de mecanismos de cooperación monetaria de ámbito regional, la disminución drástica de los ingresos del Fondo como consecuencia del descenso vertiginoso de sus préstamos, las críticas a las actividades del FMI procedentes de las países desarrollados, especialmente de Estados Unidos, y, por último, la neutralización del Fondo por el desarrollo de los mercados internacionales de capitales.

A) El alejamiento de los países con economías emergentes

En primer lugar, los países con economías emergentes, que han sido los principales clientes del Fondo en la década de los noventa, se han...

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