De la Crisis del Beagle al Acta de Montevideo de 1979. El establecimiento de la mediacion en un >.

• Author: Alles, Santiago Manuel

* Resumen

El presente trabajo analiza el proceso de establecimiento de la mediación papal en el conflicto entre Chile y Argentina por la zona del Canal Beagle. El trabajo argumenta que la posibilidad de acordar una mediación papal estuvo condicionada por la estructura del poder político de ambas dictaduras. El autor propone explicar la firma del Acta de Montevideo a partir de un <>, en el cual las relaciones de conflicto y cooperación entre ambos países son el resultado de cambios de equilíbrio interno en el régimen militar argentino.

PALABRAS CLAVE: Argentina. Chile. Beagle. Acta de Montevideo. Mediación papal. Dictadura militar. Pinochet. Videla. Juan Pablo II.

* Abstract

This paper analyses the establishment process of the Pope's mediation on the conflict between Chile and Argentina for the Beagle Channel. This artícle argues that the opportunity of a mediation agreement was subordinated to the political power structures of both dictatorships. The author proposes an explanation of the Montevideo Act laid down on a <>, in which the conflict and cooperation relations between these countries are an outcome of the internal equilibrium changes in the Argentine military regime.

KEYWORDS: Argentina. Chile. Beagle. Montevideo Act. Pope's mediation, military dictatorship., Pinochet,. Videla., John Paul II

From the Beagle crisis to the 1979 Montevideo Act: the mediation process in a <>

1. INTRODUCCIÓN

   La firma del Acta de Montevideo puso término a un espiral bélico que a pocas horas estuvo de desembocar en un enfrentamiento armado entre Chile y Argentina. Si bien las relaciones entre ambos países estuvieron, hasta el último restablecimiento democrático, enmarcadas en un clima de permanente rivalidad, la posibilidad de una guerra nunca estuvo más cerca que en las vísperas de la Navidad de 1978. El laudo arbitral de la Corona británica sobre el Canal de Beagle había dado la razón al reclamo chileno pero el gobierno argentino no estaba dispuesto a aceptar esa resolución y finalmente declaró la nulidad del laudo.

   ¿Por qué el gobierno argentino, habiendo aceptado someterse al arbitraje algunos años antes, decidió rechazar lo resuelto y avanzar en una escalada militar que, tal como Robert Pastor le hizo saber en aquellos días a un emisario diplomático (cfr. Lanús 1984, Bosoer 2005), lo colocaba en la posición de un país agresor ante los ojos de la comunidad internacional? Desde una perspectiva realista no sería racional permitir una alteración del statu quo que afectara sus intereses cuando los militares argentinos se percibían en una situación de superioridad militar. Las expresiones de los militares argentinos graficaban bien estas preocupaciones apenas recibieron el laudo: ningún compromiso, afirmaba el canciller Guzzetti, <> (citado en Russell 1990:36). En esa dirección, tal como reflexionan Novaro y Palermo (2003), el error de los militares argentinos fue aceptar un arbtraje sin estar en condiciones de aceptar una eventual resolución negativa. Sin embargo, una mirada realista brinda escasas pistas para comprender el proceso que va desde el rechazo del laudo hasta el establecimiento de la mediación papal.

   ¿Por qué las negociaciones bilaterales, que habían sido durante alrededor de un año y medio inconducentes, alcanzaron súbitamente una salida pacífica? A lo largo de ese período de tiempo no mutó la percepción del poder relativo entre los actores enfrentados (cfr. Waltz 1979) y aun así cambió la respuesta argentina. Por otra parte, tampoco las perspectivas liberales parecen satisfactorias para explicar el giro. Alo largo de esos meses no se produjo un cambio en el régimen político de los países enfrentados (Russett 1994, Doyle 1997, Maoz y Russett 1993), ni en la densidad de sus relaciones comerciales (Copeland 1998), ni en el marco institucional internacional (Keohane y Nye 1977, Keohane y Martin 1995), ni en la satisfacción con el statu quo territorial (Kacowicz 1995), no obstante lo cual aún así se detuvo la escalada y se logró establecer un espacio de diálogo. En tercer lugar, tampoco los trabajos que han señalado el establecimiento de <> gracias a un marco cultural común y un consenso normativo sobre resolución pacífica de los conflictos (Kacowicz 1998, 2005) permiten entender los vaivenes del proceso. Si bien esta perspectiva puede dar indicaciones respecto del marco normativo dentro del cual algunos actores (argentinos y chilenos, gubernamentales y extra-gubernamentales) intentaban hallar una salida a la crisis, al mismo tiempo oculta el desigual compromiso que los actores presentaban con esas mismas reglas e instituciones comunes que articulaban una comunidad regional. Ahora bien, al intentar responder a este interrogante a partir de un <> (Putnam 1988), se observa que tanto los fracasos que a lo largo de 1978 impulsaron la crisis bilateral hasta el vórtice, como así también el providencial acuerdo mediador final suscripto mediante el Acta de Montevideo fueron el producto de cambios en los equilibrios políticos internos.

   Trabajos anteriores han recurrido a juegos en dos niveles para analizar el desarrollo de negociaciones económicas, tanto de acuerdos comerciales (Avery 1996, Paarlberg 1997) como así también de programas de asistencia financiera (Kahler 1993, Labaqui 2009) o renegociaciones de la deuda externa (Lehman y McCoy 1992), donde en el primer plano aparecen, entre otros, las presiones de lobbies empresarios, actores sindicales y demandas de los votantes. Sin embargo, las negociaciones internacionales sobre cuestiones de seguridad (defensa, control de armas, acuerdos de paz, límites) presentan significativas diferencias en su evolución respecto de negociaciones sobre asuntos políticos o económicos (cfr. Druckman 2001).

   En cuestiones de seguridad, las concesiones son significativamente más difíciles que en otras áreas, en la medida en que constituyen juegos de suma cero entre las partes, que pueden ser interpretadas como signos de debilidad (no solo frente a la contraparte sino también frente a terceros) y que, con frecuencia, afectan el orgullo nacional. Los gobiernos, por estas razones, son más conservadores y, según las miradas realistas, intentarán mantener esas discusiones libres de interferencias. No obstante, trabajos anteriores han recurrido a argumentos en dos niveles para analizar casos que involucraban cuestiones de seguridad, tales como las negociaciones de paz entre israelíes y palestinos (Mor 1997), entre israelíes y egipcios (Stein 1993) o entre ingleses e irlandeses (Trumbore 1998, 2001), así como las negociaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética sobre Berlín durante la Guerra Fría (Snyder 1993) y para el acuerdo de eliminación de misiles de corto y medio alcance durante los años ochenta. (Eichenberg 1993), los esfuerzos de colaboración en materia de armamentos entre Francia y Alemania entre los años setenta y ochenta (Moravcsik 1993) y la formulación de la política exterior estadounidense hacia Cuba post-59 (LeoGrande 1998). En este terreno, el presente trabajo ha intentado exponer cómo las negociaciones en el conflicto del Beagle, aun involucrando cuestiones de seguridad, fueron sensibles a imperativos internacionales e internos.

   El presente trabajo se desarrolla como un <> (Lijphart 1971) y analiza la evolución de la crisis del Beagle en el período que va desde la recepción del laudo en mayo de 1977 hasta la firma del Acta de Montevideo en enero de 1979. El argumento central es que el proceso negociador estuvo condicionado por la capacidad de bloqueo de actores políticos clave en el régimen militar argentino, los cumes obstaculizaron hasta noviembre/diciembre de 1978 la oportunidad de alcanzar una solución pacífica al conflicto. Recién cuando Videla contuvo las posiciones más intransigentes, en algún punto ayudado por la participación de actores extragubernamentales cuya movilización él apoyó, y recuperó el control sobre los canales diplomáticos, se dieron las condiciones para el inicio del proceso mediador. De esta forma, la atención estará centrada en los equilibrios políticos entre los actores participantes en el proceso decisorio de la dictadura argentina.

   La interpretación del conflicto aquí sostenida difiere de la brindada en anteriores estudios de la crisis. Algunos trabajos, entre los cumes se destaca uno de los más citados relatos sobre el período (Lanus 1984), centran su argumento en el desarrollo de las negociaciones en la escena internacional. Según esta literatura la oportunidad de alcanzar un acuerdo parece haber estado condicionada por la capacidad, flexibilidad e información de los diplomáticos para producir una fórmula aceptable para ambas partes. No obstante, estas interpretaciones silencian los límites impuestos por los equilibrios en el escenario interno. Otros trabajos más recientes (Russell 1990, Novaro y Palermo 2003) reintroducen a los actores nacionales en la escena y brindan así una mirada más compleja del proceso político. Esta literatura, más sensible a los equilibrios de la política interna, expone cómo la acción de los negociadores se mueve en márgenes estrechos, no obstante lo cual no explica cómo se relacionan los planos onterno e internacional. En ese punto, el argumento de Putnam (1988) permite comprender resultados que parecen inconsistentes si se observa solo el escenario internacional, sin contemplar los límites impuestos a los negociadores por la política interna; al conectar los equilibrios internacionales con aquellos en el plano interno. No obstante, el presente trabajo observa que los actores no son pasivos <> de la política interna sino que, por el contrario, intentan alterar los equilibrios internos y aislar la implementación de la política exterior de la interferencia de saboteadores a fin de lograr el resultado más próximo a sus preferencias. Esto implica introducir algunos elementos ausentes en el argumento inicial de Putnam, señalando a la atención sobre la autonomía del gobierno para maniobrar entre niveles y...