La creacion por la OEA de un entramado jurídico hemisférico en materia de seguridad

• Author: Elena C. Díaz Galán
• Profession: Universidad Rey Juan Carlos
• Pages: 69-113

CAPÍTULO SEGUNDO:

LA CREACION POR LA OEA DE UN ENTRAMADO

JURÍDICO HEMISFÉRICO EN MATERIA DE SEGURIDAD

La integración en materia de seguridad en el hemisferio occidental disfruta de un

aliado privilegiado: la labor que realiza la OEA y que está orientada a la aprobación de

instrumentos jurídicos y el establecimiento de un sistema institucional con órganos per-

manentes que garanticen la paz y la seguridad en la región; pero que, además, hagan

frente mediante iniciativas y políticas a las nuevas amenazas que emergen en el campo

de la seguridad multidimensional. Como se ha dicho, cuando la OEA acogió el nuevo

concepto de seguridad multidimensional se modicó la “estructura de seguridad he-

misférica vetusta que no respondía a las necesidades de la región”, de tal manera que lo

multidimensional y, en concreto, la “arquitectura f‌lexible aparecen como mecanismos in-

teresantes para responder a las amenazas actuales” (Chillier y Freeman 2005: 13).

En esta línea, se debe reconocer e insistir, desde el principio, que la principal Or-

ganización americana, la OEA, no busca como objetivo básico la integración entre los

Estados Miembros y que tampoco reúne los requisitos exigidos para que se conciba

como una Organización de integración, siendo una Organización destinada a la coope-

ración internacional. Desde luego, la OEA no atesora un ordenamiento jurídico “común”

o “comunitario” ni, en modo alguno, guarece competencias que corresponden a los Es-

tados Miembros. A lo más, esta Organización hemisférica ambiciona una aproximación

normativa en las relaciones entre los Estados que se fundamenta habitualmente en la

aprobación de tratados y resoluciones. Esto puede venir acompañado de Programas, Po-

líticas, Estrategias o Planes de acción según el sector de que se trate. Ahora bien, esta

armación tan rotunda y que dibuja una gruesa línea divisoria entre dos tipos de Or-

ganizaciones internacionales (de cooperación e integración) en la actual comunidad

internacional, debe someterse a ciertas precisiones:

En primer lugar, que una Organización internacional exhiba los rasgos que de-

nen una Organización de cooperación no signica que carezca necesariamente y para

siempre de todo componente de integración. Al contrario, es probable que una Orga-

nización así exprese comportamientos que plasman alguna voluntad integradora. En

particular, esta situación podría darse respecto a ciertos ámbitos en los que interviene

la Organización, como sería el campo de la seguridad internacional. La OEA no evi-

dencia que tenga vocación integradora alguna en el campo económico y tampoco ha

proyectado una intención de esta índole en materia social; sin embargo, se adivina que

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en el plano estrictamente político la Organización hemisférica está empeñada en lo-

grar una cooperación más intensa entre los Estados Miembros. El resultado será que

la OEA se situaría, en ocasiones, en una categoría de naturaleza integradora, con inde-

pendencia del nivel de integración que logre al respecto. Por lo menos, se constata que

la dimensión de la seguridad en las Organizaciones internacionales arranca siempre de

los perles que denirían la integración en lo político. Así, en nuestro caso, se podría

suscribir que los nuevos componentes de la seguridad en el hemisferio occidental han

asentado “un marco conceptual, jurídico y político” que hace que los Estados puedan

activar “nuevas políticas públicas de seguridad y defensa en las Américas” (Soto 2009:

141). En resumen, la seguridad será entonces un corolario natural de lo político y, en

todo caso, el avance en la conformación de la dimensión de seguridad en la OEA exigi-

rá la robustez de su vertiente política.

Más en particular, en el caso de la OEA, cabe reparar en que ha tenido lugar todo

un proceso de conformación político-jurídica de principios rectores de la Organiza-

ción que, además, rigen el comportamiento de los Estados Miembros en sus relaciones

mutuas. Estos principios, que se han llegado a denir como principios esenciales de

las relaciones entre los Estados del hemisferio, usualmente han sido recogidos y con-

sagrados por el ordenamiento jurídico internacional como principios estructurares

(Rodrigo Hernández, 2018). Pues bien, la denición y contenido de estos principios se

proyectan no solo en relación con la conguración jurídica del principio en cuestión

sino, asimismo, respecto al ámbito material que queda cubierto por dicho principio.

Es decir, un campo de las relaciones internacionales que queda regulado por princi-

pios plenamente arraigados en una región como la americana se cobija también bajo

la cobertura del quehacer de la Organización o la instancia que ha contribuido a la

consagración del principio esencial. De ahí que se deban identicar los ámbitos de las

relaciones entre los Estados de las Américas que están regulados por uno o más prin-

cipios jurídicos y que reciben, en denitiva, una regulación precisa y compartida entre

los países de la región. Esto adquiere una importancia capital en el tema de la seguridad

internacional, ya que esta materia ha sido objeto de una especial atención como sector

material en el seno de la OEA.

Todo esto acontece, por ejemplo, tanto con el principio democrático (Preciado, 2014

y Tirado, 1997) como en relación con el principio relativo al reconocimiento y protección

de los derechos humanos en el escenario americano. Ello ha provocado la adopción de

instrumentos jurídicos de carácter vinculante que reconocen derechos e imponen obliga-

ciones y que, además, cumplen la función de crear un marco normativo que se aproxima

al fenómeno de la integración en determinadas materias, en cuanto los Estados podrían

transferir competencias que le son propias a los órganos de la Organización y a órganos

creados en virtud de un acuerdo internacional. La Carta Democrática Interamericana, en

el primer caso; y la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José,

en el segundo caso, podrían cumplir esta función. Por lo menos, en relación con la Car-

ta se podría decir que “constituye un compromiso colectivo de mantener y fortalecer el

sistema democrático en la región” (Villalta 2011), lo que se aproxima seguramente a una

realidad integradora. Respecto al Pacto de San José, algunos autores han llegado a cali-

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car de integración a los sistemas regionales que tradicionalmente sustentan la protección

de los derechos humanos y, por ello, se dice que “países de una determinada región tie-

nen un interés compartido de proteger los derechos humanos (…) y pueden asegurar una

concordancia con patrones comunes” (Heyns, Padilla y Zwaak 2005: 165), lo que conlleva

componentes de integración.

En ambos casos sucede así, y en modo alguno la OEA pierde un ápice de su condi-

ción de Organización de cooperación por excelencia y no se produce un salto cualitativo

que la convierta en Organización de integración. En pocas palabras, no cabe descartar

que una Organización que realiza básicamente funciones de cooperación lleve a cabo, sin

embargo, realizaciones que impliquen obligaciones jurídicas para los Estados Miembros

y que esto les sitúe ante un ordenamiento jurídico del que derivan compromisos vincu-

lantes, cuyo cumplimiento promueve la integración en determinadas materias. Por esta

razón, la Organización en cuestión no cambiaría su naturaleza jurídica, pero los avan-

ces que se originan en algunos sectores de las relaciones internacionales pueden ser tan

intensos que irán conformando reglas comunes para los Estados, lo que provocaría una

aproximación al fenómeno de la integración en sentido estricto.

Por lo menos, cuando esto sucede, aunque no tuviera lugar una realidad de integra-

ción, sí que se estarían cimentando las bases para la eventual elaboración de un “derecho

común” entre los Estados Miembros de la Organización que, con el tiempo, podría des-

embocar en un “derecho comunitario”. (Pampillo 2010; y Pampillo, 2012). En los ámbitos

materiales mencionados (democracia y derechos humanos), las relaciones entre los Es-

tados parte en los acuerdos y compromisos respectivos se rigen por las mismas normas

y, de alguna manera, se cede competencias a órganos de carácter supranacional. En cual-

quier caso, en esas situaciones, se supera con creces la pura relación intergubernamental

(Schi y Winters, 2002) y se penetra en el ámbito de la integración.

En segundo lugar, una Organización de cooperación podría crear un entramado de

normas que propugne, favorezca y promueva la integración, como sería el caso de la

OEA en determinados sectores de las relaciones internacionales. Esto sucede, particu-

larmente, cuando la Organización aborda con intensidad una determinada materia y

cuando se indican, mediante principios, orientaciones político-jurídicas, previsiones

normativas y reglas de conducta los comportamientos que deben seguir los Estados

en la práctica internacional. La formulación político-jurídica concreta que se haga, en

cada caso, dirá el grado de integración que se ha alcanzado y aclarará si se trata de me-

ros marcos de cooperación internacional o, por el contrario, si se está ahondando en el

campo de la integración.

La labor que ha desarrollado la OEA en materia de seguridad internacional supone

la instauración de un apretado entramado jurídico que difícilmente podría refugiar-

se tan solo en el sector de la cooperación internacional. En el terrero de la seguridad,

como se verá, la OEA ha formulado declaraciones, más o menos solemnes y con mayor

o menor valor jurídico y, al mismo tiempo, ha aprobado acuerdos que tienen carácter

vinculante. Incluso, ha desarrollado muchos de los aspectos que conguran la seguri-

dad multidimensional, promoviendo programas de acción y políticas concretas. Llegar a

la conclusión de que todo este entramado jurídico sería tan solo la expresión de la mera