Integracion, convergencia e (in) cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: coordinacion de politicas economicas en la Union Europea *.

• Author: Garc
• Position: El mundo y sus pol

INTRODUCCIÓN

El presente ensayo sobre problemas y perspectivas en la coordinación de las políticas económicas en el seno de la Unión Europea ante la complejidad e incertidumbres del actual proceso de integración representa nuestro homenaje al 40 aniversario del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y a su revista, actualmente dirigida por el Prof. Francisco Orrego Vicuña, cuyas páginas siempre constituyeron un medio prestigioso de divulgación científica y un espacio de reflexión rigurosa y plural.

En muchos aspectos, el proceso de integración europea tiene una trayectoria también singular en las cuatro últimas décadas en cuanto se decide abandonar institucionalmente, en 1966, el primer tramo de unión aduanera de los primeros socios comunitarios y relanzar el proyecto europeo desde entonces a través de las sucesivas ampliaciones de países miembros y la profundización del itinerario integrador, desde la unificación de mercados a la unión económica y monetaria, hasta alcanzar la previsible --a pesar de las dificultades de la futura Constitución europea-- unión política.

Este ensayo tiene como objeto analítico principal, tras una breve descripción de las primeras etapas de integración, el estudio de contenido y problemas de aplicación político económica del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que subyace no solo en la consecución de la unión económica y monetaria sino en su permanencia futura. El pacto político-económico, tras los esfuerzos de convergencia y de cohesión, supone el aval de entrada en la UEM pero, también, el compromiso de coordinación de los actuales miembros de la UE y las exigencias para nuevos socios comunitarios, como sucedió en la reciente ampliación al Este.

No obstante, el grado de (in)cumplimiento del Pacto es muy significativo pues ilustra no sólo las dificultades de armonización y coordinación de políticas económicas sino la correlación interna de fuerza y poder de influencia de los distintos miembros de la UE.

1. UNA APROXIMACIÓN AL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

   1.1. Origen

   En junio del 1997, en Ámsterdam, el Consejo Europeo adoptó dos grandes resoluciones, una de ellas, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento con la finalidad de garantizar la disciplina presupuestaria de los países que accedían a la tercera fase, de forma que se mantuviera el compromiso de reducción del déficit público recogido en los criterios de convergencia. Se pretendía que los países integrantes de la Zona Euro adoptaran ciertas medidas fiscales y presupuestarias como parte de sus objetivos económicos a medio plazo, con el compromiso de reducción de déficit y deuda pública.

   La preocupación por los niveles altos de déficit presupuestarios tiene su origen en los crecientes déficit sufridos por un gran número de países occidentales en la década de los ochenta. Haciendo un poco de memoria, desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de los años setenta, se aplicó la política keynesiana de control de la demanda, reduciendo las fluctuaciones excesivas de la economía mediante políticas monetarias y fiscales activas. Todo ello en un contexto en que se podía buscar un equilibrio entre inflación y crecimiento, algo que cambia a partir de las crisis de 1973 y 1979, al surgir el fenómeno de la estanflación en que dicha política deja de ser eficaz, y a pesar del alto grado de intervención fiscal que dispara el gasto público, no se logra reactivar la demanda interna. Los países incurren en déficit públicos permanentes, no corregidos en las fases del ciclo; esto se manifiesta a principios de los noventa en la UE con un déficit promedio superior al 5% del PIB, aumentado adicionalmente por su uso por los gobiernos con fines propagandísticos e instrumento político. Se puso así en evidencia la efectividad de la discrecionalidad fiscal y presupuestaria como forma de estabilizar la producción y el empleo, lo que desemboca en un marco teórico macroeconómico opuesto y en la introducción de reglas fiscales y presupuestarias dentro de las cuales los agentes deben desplegar sus planes de ahorro, consumo e inversión. En definitiva, una política económica basada en combinar una política fiscal que no se aleje de forma permanente y acusada del equilibrio de las cuentas públicas, y una política monetaria orientada a conseguir la estabilidad de precios, objetivo que prima sobre el de crecimiento económico. Parte de esta explicación histórica y económica explica el significado de la creación del PEC y sus objetivos principales.

   1.2. Objetivos: el PEC como instrumento de política económica

   El Tratado de Maastricht supuso la fijación de las características del escenario en el que se introduciría la moneda única, exigiendo a los candidatos el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal, para que así la política monetaria única fuera lo más beneficiosa posible para los Estados Miembros. Esta es diseñada y ejecutada para la Zona Euro por el BCE con el objetivo fundamental de mantener la estabilidad de precios. Sin embargo, la elaboración del presupuesto de ingresos y gastos del sector público sigue dentro de las competencias de los gobiernos nacionales, y en el caso de que no haya cierto grado de consenso sobre el saldo de las cuentas públicas, la política monetaria podría resultar ineficaz ante la aplicación de políticas fiscales excesivamente expansivas por uno o varios países. Por ello, para garantizar el funcionamiento de la UEM, el PEC se propone garantizar la convergencia y la disciplina fiscal a lo largo del tiempo. Sus objetivos principales son asegurar la sostenibilidad de las políticas fiscales nacionales y el libre funcionamiento de los estabilizadores automáticos.

   El PEC se impone a los Estados miembros como una obligación, porque por muy alto que sea el déficit en un país, este es irrelevante dentro del mercado de capitales del euro. En consecuencia, un país podría beneficiarse de la estabilidad presupuestaria del resto para incurrir él en déficit, y conseguir, por ejemplo, un mayor rendimiento electoral. Es lo que se conoce como el caso del free rider.

   Se prohibe a los países recurrir a la emisión de dinero, al restar libertad a la política monetaria para conseguir la estabilidad de precios. Con niveles altos de deuda y déficit, la demanda de crédito que supone la financiación de la deuda pública hace aumentar los tipos de interés, perjudicando el consumo y la inversión públicos, lo que da lugar a expectativas de aumento de la inflación, elevando los tipos de interés. Y en una economía abierta, esto atraerá capitales extranjeros, produciendo la apreciación y perjudicando así las exportaciones netas.

   1.3. Contenido y aplicación del PEC

   El PEC se articula en torno a cuatro normas básicas, tales como las siguientes:

   * Resolución del Consejo Europeo, de finalidad política, que recoge el compromiso de los Estados Miembros, la Comisión y el Consejo de cumplir lo dispuesto en los reglamentos que forman el pacto en cuestión. (D.O.C 236, de 2/8/97)

   * Resolución sobre crecimiento y empleo, para impulsar la creación de empleo.

   * Reglamento sobre refuerzo de la supervisión multilateral de la disciplina presupuestaria, a fin de garantizar que los países no se desvíen de los objetivos presupuestarios y que el déficit público no supere el 3% del PIB.

   * Reglamento sobre la clarificación y aceleración del procedimiento relativo al déficit excesivo, que intenta garantizar la duración temporal del compromiso de disciplina fiscal, estableciéndose para ello un sistema de sanciones para los países que registren un déficit público superior al 3%.

   A partir de los anteriores reglamentos, la aplicación del PEC se realiza a través de dos principios básicos:

1. Refuerzo de la supervisión multilateral de la disciplina presupuestaria: se intenta garantizar que los países no se desvíen de sus objetivos presupuestarios, supervisándose la evolución de sus políticas económicas. En el caso de desviación, se le envía una recomendación para alertarlo de que su déficit no debe superar el valor de referencia. Asimismo, los países integrados en la Zona Euro deben presentar programas de estabilidad que incluyan los objetivos presupuestarios a medio plazo y las medidas contempladas para ello. El resto de los Estados Miembros deben elaborar los programas de convergencia similares a los anteriores, que incluyan los objetivos de política monetaria a medio plazo y su relación con la estabilidad de los precios y del tipo de cambio.

2. Procedimiento relacionado con los déficit excesivos: el objetivo es garantizar que la disciplina fiscal se mantenga en el tiempo, mediante un sistema de sanciones de efecto disuasivo a los países cuyo déficit supere el 3% del PIB. En este caso, se contempla una excepción el llamado <>, siempre que:

   * Responda a una circunstancia no habitual sobre la cual el país afectado no tenga ningún control y que afecte de forma significativa a su situación financiera.

   * Tenga lugar una grave recesión económica, definida como una caída anual igual o superior al 2% del PIB real.

   * El PIB real tenga una caída anual de 0.75% a 2% y el Estado demuestre su carácter excepcional.

   El sistema de sanciones incorporadas en el PEC se activa cuando el país, tras el proceso antes descrito, no toma medidas para reducir el déficit. Consiste en la obligación de realizar un depósito sin intereses, que se convierte en multa si al cabo de dos años la situación no ha variado, cuya cuantía incluye dos partes que en ningún caso no deben superar el 0.5% del PIB;

   * Una parte fija, el 0.2% del PIB del Estado.

   * Una parte variable, un 0.1% adicional por cada punto que el déficit supere el valor de referencia.

   Posteriormente, la Comisión (otoño 2002), ante la imposibilidad de llegar al equilibrio presupuestario en el 2004, propuso dos mejoras en la aplicación del PEC consistentes en definir mejor los objetivos y asumir un compromiso más estricto en materia de saneamiento presupuestario.

   * Déficit estructural (1): las...