Le controle parlementaire de la politique européenne du Gouvernement en République d’Estonie au regard des nouvelles dispositions du règlement intérieur du Riigikogu
| Author | Rodolphe Laffranque |
| Position | LL.M., Research Fellow of Public Law, University of Tartu |
| Pages | 69-77 |
Rodolphe Laffranque
LL.M., Research Fellow of Public Law, University of Tartu
Le controle parlementaire de la politique européenne du Gouvernement en République d'Estonie au regard des nouvelles dispositions du règlement intérieur du Riigikogu
Le 14 septembre 2003, les citoyens estoniens ont décidé, par référendum, que l'Estonie pouvait devenir membre de l'Union européenne. A la question générale sur l'adhésion était jointe celle concernant la loi sensée non pas modifier mais, selon la terminologie employée, compléter la Constitution1. Cette loi constitutionnelle2, aussi appelée «troisicme acte de la Constitution », en vigueur depuis le 6 janvier 2004, prévoit de manicre brcve que l'Estonie peut appartenir a l'Union européenne en se basant sur les principes fondamentaux de la Constitution de la République d'Estonie3 et que du fait de cette appartenance, la Constitution est appliquée en tenant compte des droits et obligations découlant du traité d'adhésion.*4
Cependant, l'adhésion a l'Union européenne a pour conséquence l'attribution d'un certain nombre de compétences aux institutions de l'Union européenne ce qui signifie logiquement que les organes nationaux sont privés d'exercer ces mzmes compétences. Tout aussi naturel que soit cet état de fait, il n'en est pas pour autant sans danger au regard de la démocratie dans la mesure ol le Parlement estonien (Riigikogu) comme tous les autres parlements nationaux de l'Union européenne se voient littéralement dépouiller de leurs compétences traditionnelles, notamment de leur compétence législative, pour devenir de simples chambres d'enregistrements des décisions bruxelloises. Sauf peut-ztre pour les actes juridiques communautaires les plus fondamentaux, formant ce que l'on appelle le droit communautaire originaire5, la grande majorité des actes communautaires (le droit communautaire dérivé) va s'imposer au Riigikogu pour s'intégrer dans l'ordre juridique national soit tels quels, c'est-a-dire sans le concours direct du parlement national dans le cas des règlements, soit sous la forme de lois aprcs avoir été obligatoirement transposés dans le cas des directives.
En plus du risque de mettre la représentation populaire a l'écart en tant que source nationale de droit positif, en accentuant ainsi encore plus l'affaiblissement si ce n'est le déclin de l'institution parlementaire déja amorcé dans tous les Etats membres, le processus décisionnel communautaire accroit considérablement les compétences des Gouvernements des Etats membres, certes au sein du Conseil des ministres de l'Union européenne, dans un domaine relevant traditionnellement des Parlements, a savoir la production de normes juridiques. Ceci cause, au niveau national, un déséquilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif au profit de ce dernier.
L'Europe communautaire prit conscience des dangers que pouvait comporter cette situation et consacra finalement le role des parlements nationaux par le Traité d'Amsterdam en 1999, dont le neuvicme protocole en annexe reconnait l'existence de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).*6
Mais il revient essentiellement aux Etats membres de prendre leurs responsabilités pour maintenir a l'échelon national un équilibre entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif et préserver la place occupée par ce dernier dans le cadre institutionnel interne propre a chaque Etat membre.
C'est dans cette perspective que le Riigikogu a modifié son règlement intérieur7 en se dotant de moyens de controle spécifiques sur l'action du Gouvernement dans les affaires relatives a l'Union européenne. Mais pour tenir compte du role central que joue traditionnellement le Parlement estonien monocaméral dans la détermination de la vie de la Nation, ce qui place la République d'Estonie au rang des démocraties parlementaires de type moniste, le Riigikogu s'attribue bien plus qu'un simple droit de regard. Il a également la possibilité de contraindre les membres du Gouvernement siégeant au Conseil a se conformer a ses directives un peu selon le modcle danois.
Ces réformes qui tendent a renforcer les prérogatives du Riigikogu par le biais de la fonction de controle, essentielle en régime parlementaire, permettent en fin de compte de compenser l'impossibilité pour les Parlements nationaux d'intervenir directement dans le processus décisionnel de l'Union.
Le systcme trcs contraignant, mis en place en Estonie, d'un véritable « controle-influence » du Gouvernement sur les affaires européennes, dont nous allons en présenter les caractéristiques, contribue indubitablement a combler un peu plus le « déficit démocratique » dont souffre l'Union européenne en consolidant l'une des deux légitimités sur lesquelles repose l'Union, a savoir la légitimité des Etats s'exprimant dans et par les Parlements nationaux a coté de celle s'exprimant dans et par le Parlement européen.*8
L'étude du controle parlementaire de la politique européenne du Gouvernement en République d'Estonie nous donnera l'occasion d'observer de quelle manicre les nouvelles dispositions du règlement intérieur parviennent a encadrer l'activité du Gouvernement en maticre européenne (1) et d'analyser en quoi consiste, selon ces mzmes dispositions, l'information du Riigikogu comme condition a un controle parlementaire efficace (2).
Au terme de l'article 18 alinéa 3 du règlement intérieur, « la commission des affaires de l'Union européenne et, pour les questions concernant la politique étrangcre et de sécurité commune, la commission des affaires étrangcres du Riigikogu établissent, en collaboration avec les autres commissions permanentes, la position du Riigikogu en ce qui concerne les propositions d'actes juridiques de l'Union européenne. Elles donnent leur avis s'agissant d'autres questions sur l'Union européenne et controlent l'activité du Gouvernement de la République dans l'exécution de la politique de l'Union européenne ».
Il ressort de cette disposition que l'encadrement de l'activité européenne du Gouvernement se caractérise par une organisation institutionnelle du Riigikogu spécifique a la mission a accomplir et par le role actif du Riigikogu dans la politique que le Gouvernement doit mettre en ?uvre au niveau européen.
Afin d'assurer un controle optimal de l'activité gouvernementale sur les questions européennes, le Riigikogu a été amené a restructurer ses commissions parlementaires. Nous savons que les commissions parlementaires permettent au Parlement, du fait d'un accroissement de sa charge de travail qui plus est de plus en plus spécifique, de délibérer en séance plénicre de faeon utile et efficace. Ces organes restreints du Parlement ont en effet pour role de permettre a ce dernier d'exécuter convenablement ses deux fonctions principales que sont la fonction législative et la fonction de controle. Cependant, eu égard au caractcre autonome du processus décisionnel communautaire vis-a-vis de la procédure législative nationale, les commissions chargées de suivre les questions européennes vont alors se concentrer principalement sur le controle de l'activité du Gouvernement en tant que représentant de l'Etat, et par-la mzme représentant du Parlement national, auprcs du Conseil des ministres de l'Union.
Le règlement intérieur prévoit ainsi la création d'une nouvelle commission permanente pour les affaires de l'Union européenne qui s'ajoute aux 10 autres commissions permanentes existant préalablement, lesquelles sont chargées des questions européennes spécifiques a leur domaine de compétence.
La commission des affaires de l'Union européenne succcde aux commissions spéciales, dites « commissions des affaires européennes », créées conformément au règlement intérieur du Riigikogu par arrztés.*9
La commission des affaires européennes, composée de 13 parlementaires issus de différentes commissions permanentes, avait pour mission, selon les termes des arrztés parlementaires cités ci-dessus, de contribuer a atteindre les objectifs de l'association créée par l'accord européen du 12 juin 1995, de coopérer régulicrement avec le Gouvernement pour atteindre ces objectifs, d'établir des liens avec le Parlement européen et tenir constamment informer le Riigikogu de ses travaux au sein du comité parlementaire et des problcmes qui y étaient soulevés.
La commission devait également entendre les membres du Gouvernement ou tout autre agent de l'administration gouvernementale au sujet de l'évolution de l'intégration a l'Union européenne et pouvait adresser des recommandations au Gouvernement concernant l'adoption de projets de loi liés a l'intégration européenne. L'ancien président de la commission des affaires européennes, M. Tunne Kelam, a souligné que l'un des objectifs de cette commission était de...
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