Las comunicaciones amicus curiae en el mecanismo de solución de diferencias de la organización mundial del comercio: el asunto amianto

• Author: Lorella de la Cruz Iglesias
• Position: Funcionaria de la Comisión de las Comunidades Europeas
• Pages: 159-179

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Lorella de la Cruz Iglesias: Dirección General de Comercio, Unidad E 3 (Acceso a Mercados). Doctoranda en Derecho Internacional Público por la U.A.M. Las opiniones expresadas en este artículo son vertidas por esta autora a título particular y no reflejan necesariamente la posición de la Comisión Europea en la materia analizada. El tema objeto de investigación de la doctoranda, del cual la cuestión sobre la que versa este artículo constituye una parte fundamental, es «La transparencia y el control democrático de la Organización Mundial de Comercio». Quiero expresar mi agradecimiento a mis compañeros del Área de Derecho Internacional Público de la U.A.M. y, en particular, a mi Director de tesis, D. Javier Díez-Hochleitner Rodríguez, y a D. Carlos Espósito Massicci, por sus comentarios y correcciones a una versión previa de este artículo. Asimismo, agradezco la inestimable aportación de Alan Rosas, Bernard Jansen y Theofanis Christophorou a la concepción de este artículo, durante mi estancia de investigación en el Servicio Jurídico de la Comisión en los meses de noviembre y diciembre de 2000.

I Introducción

A raíz de la adopción de los acuerdos de la Ronda Uruguay y de la creación de la Organización Mundial del Comercio (en adelante, OMC), el sistema multilateral de Page 160 comercio ha despertado un interés en la sociedad civil y, en particular, en las organizaciones no gubernamentales (en adelante, ONG), desconocido por su predecesor, el GATT. Entre los factores que han motivado esta creciente atención pública al sistema multilateral de comercio, podemos mencionar la extensión del alcance de sus acuerdos a políticas nacionales fundadas en intereses tan legítimos como la protección del medio ambiente o la salud (véase el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, el Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio o el Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio), y la instauración de un sistema de solución de diferencias vinculante, cuyas decisiones son adoptadas automáticamente por los Estados Miembros (regla del consenso negativo ¹), y que, en última instancia, puede conducir a la adopción de duras sanciones comerciales ². En definitiva, el impacto de los pronunciamientos del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC en regulaciones nacionales que inciden en áreas de particular interés para la sociedad civil (como el medio ambiente o la salud pública) ³, está motivando una creciente insatisfacción pública hacia el sistema multilateral de comercio.

Como resultado, muchas ONG han denunciado que los derechos e intereses de los ciudadanos y la sociedad civil no se ven adecuadamente reflejados en las decisiones de la OMC. Este escepticismo se ve agudizado por el carácter confidencial del Mecanismo de Solución de Diferencias de la OMC (en adelante, MSD), que alimenta las especulaciones sobre cómo se desarrollan sus procedimientos ⁴. En este contexto, ONG de diversa naturaleza han reclamado su derecho a presentar alegaciones ante los Grupos especiales y el Órgano de Apelación de la OMC en calidad de amicus curiae.

La figura del amicus curiae o «amigo de la Corte», procede del Derecho anglosajón (Common Law) y es una práctica consolidada en países como Estados Unidos o Canadá ⁵. En términos generales, el amicus curiae puede definirse como aquella per- Page 161 sona física o jurídica que, careciendo de legitimación para participar en un litigio como parte principal ni tercero, asiste al tribunal mediante la aportación de fuentes adicionales de información objetiva.

La aceptación de las alegaciones de amici curiae (en adelante, «comunicaciones amicus curiae») no es tampoco una práctica desconocida en el Derecho internacional ⁶. En este sentido, cabe destacar el reconocimiento de esta figura por los Tribunales internacionales y regionales que se ocupan de la protección de los Derechos Humanos, como los Tribunales Penales Internacionales para la antigua Yugoslavia y para Ruanda ⁷, la futura Corte Penal Internacional ⁸, o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ⁹. Incluso la Corte Internacional de Justicia, a pesar de no contar en su Estatuto con ninguna disposición que le otorgue tal facultad, ha asumido en alguna ocasión su potestad de tomar en consideración comunicaciones amicus curiae en el ejercicio de su jurisdicción consultiva ¹⁰. Por último, en el ámbito de las organizaciones internacionales y regionales de carácter económico, cabe destacar la previsión de las comunicaciones amicus curiae en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ¹¹y ante el Grupo de Inspección del Banco Mundial ¹². Page 162

Sin embargo, a pesar de la consolidada práctica tanto nacional como internacional al respecto, la aceptación de la figura del amicus curiae en el contexto de la OMC es aún hoy fuente de una intensa controversia entre sus Estados Miembros. La adopción por el Órgano de Apelación de la OMC, en el marco de la disputa entre Francia y Canadá por la prohibición del amianto ¹³, de unas reglas para la administración de las comunicaciones amicus curiae, motivó una reunión extraordinaria del Consejo General de la OMC en la que la práctica totalidad de los Miembros, con la excepción de EE.UU., manifestaron su oposición a la iniciativa del Órgano de Apelación, llegándose incluso a proponer por algunos de los Miembros exigir al Órgano de Apelación que se retractase ¹⁴. Finalmente, todo ha quedado en una mera llamada de atención del Consejo General al Órgano de Apelación, indicándole que en el futuro proceda con «extremada cautela» sobre estas cuestiones ¹⁵.

No es previsible que la nueva ronda de negociaciones, lanzada el pasado mes de noviembre y conocida como la ronda de Doha para el Desarrollo, resuelva esta cuestión. Si bien el párrafo 30 de la conocida como Declaración de Doha prescribe la celebración de negociaciones para la reforma del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC a más tardar en mayo de 2003, estas negociaciones no forman parte del «paquete único», lo que impide obtener el reconocimiento de la figura del amicus curiae como contrapartida de concesiones en otros ámbitos ¹⁶. Page 163

II Las comunicaciones amicus curiae en el mecanismo de solución de diferencias de la OMC

La cuestión de la aceptación de comunicaciones amicus curiae en la solución multilateral de controversias comerciales se planteó ya en el contexto del GATT. No obstante, la práctica de los grupos especiales durante la vigencia del GATT era clara: los argumentos de terceros sólo se podían tomar en consideración si eran formalmente adoptados por una de las partes en la diferencia ¹⁷.

Sin embargo, la adopción del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC (en adelante, ESD) imprime en el sistema de solución de diferencias comerciales ciertas características que lo acercan a un modelo judicial. En este sentido, destacan dos aspectos novedosos del ESD: la adopción automática de los informes de los grupos especiales ¹⁸, y la creación del Órgano de Apelación como un órgano independiente. Por otro lado, no ha de olvidarse que el nuevo Acuerdo de la OMC, en su artículo V.2, prevé la adopción por el Consejo General de las disposiciones apropiadas para la celebración de consultas y la cooperación con las ONG. En este nuevo contexto, resurge la cuestión de la aceptación de las comunicaciones amicus curiae por los Grupos especiales y, desde el ESD, por el Órgano de Apelaciones. No obstante, y tal y como puede comprobarse a continuación, las comunicaciones amicus curiae plantean una problemática distinta en uno y otro caso.

El artículo 13 del ESD, que consagra el derecho de los grupos especiales a recabar información, ha sido objeto de una interpretación muy amplia por el Órgano de Apelación ¹⁹. De acuerdo con tal interpretación, los grupos especiales disponen de la facultad discrecional de solicitar información de cualquier fuente relevante ²⁰y el ejercicio de tal facultad no está sometido a ninguna condición ²¹. Esta generosa interpretación de la facultad de los grupos especiales de recabar información se ha aplicado asimismo a las comunicaciones amicus curiae.

En efecto, el párrafo segundo del citado artículo 13, al reconocer a los grupos especiales la autoridad para «recabar información de cualquier fuente pertinente y consultar a expertos», permite claramente la contribución técnica de las ONG, a solicitud de los grupos especiales. Pero esta disposición dejaba abierta la cuestión de la admisibilidad de contribuciones de entidades que no son parte en el procedimiento cuando éstas no han sido requeridas por los grupos especiales. El Órgano de Apela-Page 164ciones, en su decisión en el asunto Camarones ²², va finalmente a confirmar la potestad de los grupos especiales para aceptar también las comunicaciones obtenidas en esas circunstancias ²³.

En este asunto, dos grupos de ONG medioambientales habían presentado sendas comunicaciones ante el Grupo Especial, argumentando que este órgano tenía la facultad de recibir tales comunicaciones de acuerdo con el artículo 13.2 del ESD, ya citado. El Grupo Especial, no obstante, rechazó las comunicaciones presentadas por las ONG, basando esta decisión en el hecho de que las mismas no habían sido...