La comisión de consolidación de la paz

AutorPablo Antonio Fernández Sánchez
CargoCatedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales - Universidad de Huelva
Páginas715-743

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Introducción

La Carta de las Naciones Unidas, en su Preámbulo, señala cuáles son las finalidades de la creación de la misma, y éstas son cuatro:

a) preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles,

b) reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas,

c) crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional, y

d) promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad.

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Todas estas finalidades están interrelacionadas, pudiendo decirse que las finalidades de la ONU son la paz y seguridad internacionales y el respeto de los derechos humanos. Y ambas finalidades están hoy día en máximo riesgo.

Si observamos las causas que actualmente provocan la mayoría de los conflictos armados y la violación masiva de los derechos humanos (pobreza, enfermedades, degradación medioambiental, terrorismo, delincuencia organizada, etc.) veremos cómo muchas de ellas tienen sus raíces en la falta de progreso social y en las ínfimas condiciones de vida. Y esto en definitiva es lo que afecta a la paz y seguridad internacionales.

Pero no basta con pacificar, no basta con establecer medidas para evitar los enfrentamientos, sino que se requiere construir y consolidar la paz. Este es el objetivo primigenio de esta Comisión de Consolidación de la Paz, que ha establecido el Documento Final de la Cumbre de septiembre de 2005, de Jefes de Estado y de Gobierno de las Naciones Unidas.

Estoy seguro, y se hablará de ello, que se considera un logro muy modesto, muy por debajo de las expectativas creadas. Y sin duda que lo es. Sin embargo, y a pesar de su modestia, supone, en mi opinión, un reconocimiento a la relación existente entre ese progreso social y condiciones de vida, con la ausencia de conflictos. Por tanto, aun siendo un pequeño paso en la dirección correcta, al menos no ha supuesto un retroceso, a pesar de las piedras que se le han puesto en el camino de su constitución.

I Los antecedentes

El 17 de junio de 1992, el Secretario General de las Naciones Unidas, Boutros-Boutros Ghali, presentó el documento «Un Programa de Paz: Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz» 1. Estas funciones de prevención, establecimiento y mantenimiento las desarrolla en cuatro conceptos vinculados entre sí; Diplomacia Preventiva, Establecimiento de la Paz, Mantenimiento de la Paz y Consolidación de la Paz. Como vemos aquí, aparece la Consolidación de la Paz como concepto, como conjunto de medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto. De esta manera prevé el Secretario General que pueda surgir un nuevo conflicto o repetirse uno actual.

El problema que se podía plantear es, precisamente, que no había un planteamiento institucional que pudiera asegurar esa consolidación de la paz. No había más opción que, como mucho, encargar a las propias Operaciones de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (OMPs), las funciones propias de la consolidación de la paz, pero sin estructuras organizadas, ni competencias de coordinación con otras agencias, etc., lo que debilitaba muchísimo la propia función de consolidación de la paz.

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En efecto, aunque tradicionalmente las OMPs tenían como misión la supervisión del cese del fuego, treguas y armisticios, supervisión de plebiscitos y procesos electorales, defensa y seguridad de áreas protegidas, control de desarme y retirada de tropas e incluso mantenimiento del derecho y del orden 2. Incluso se podía llegar a asumir competencias de orden interno durante el desarrollo de las actividades propias del mantenimiento de la paz.

Sin embargo, se seguía haciendo necesario un salto cualitativo. Una vez pacificado el territorio, había que crear el ambiente propicio para la consolidación de la paz, en la era post-conflicto.

La primera gran experiencia en este campo sería la vigilancia activa de los derechos humanos en El Salvador. En efecto, el 26 de julio de 1990 se adoptó el Acuerdo sobre Derechos Humanos, firmado en San José de Costa Rica 3, en el que se preveía la vigilancia activa de los derechos humanos por parte de Naciones Unidas. Para ello el Consejo de Seguridad, en su Resolución 693(1991), de 20 de mayo, estableció ONUSAL con el mandato inicial de «verificar el cumplimiento del Acuerdo de San José por las partes». Dicho cumplimiento implicaba recibir denuncias de violaciones de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, visitar libremente cualquier lugar o establecimiento sin previo aviso, entrevistarse libre y privadamente con cualquier persona, grupo o instituciones, dirigirse al Fiscal General del Estado, etc., etc.

Como puede verse son funciones inéditas en el largo proceso de asunción de competencias de las OMPs.

Pocos meses después de iniciarse esta experiencia inédita de post-conflicto, se firman en París varios Acuerdos sobre Camboya, uno sobre Arreglo político amplio del conflicto de Camboya, otro sobre La soberanía, la independencia, la integridad e inviolabilidad territoriales, la neutralidad y la unidad nacional de Camboya, y un último como Declaración sobre la rehabilitación y la reconstrucción de Camboya 4.

Estos acuerdos no sólo serían verificados por las Naciones Unidas sino que se establecería una Autoridad Provisional en Camboya, bajo el formato de una OMP, con competencias en materias tan dispares como la política exterior, la defensa, las finanzas, la seguridad pública, la información, etc. Se tuvo competencia en materias tan esenciales como educación, salud, vivienda, agua, reasentamiento, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, sistema bancario, etc. Es decir, que de todos sus componentes, el de administración civil y rehabilitación son los que más se aproximan al objeto de la Comisión de Consolidación de la Paz.

Otro antecedente posible de órgano subsidiario destinado por las Naciones Unidas a consolidar la paz sería UNTAET, la Administración de Transición para Timor Oriental 5. Entre sus misiones, debería proporcionar seguridad y mantener la ley y el orden en todo el territorio de Timor Oriental; establecer una administración eficaz; colaborar en el desarrollo de los servicios civiles y sociales; asegurar la coordinación y la entrega de la ayuda humanitaria; fomentar la capacitación para el autogobierno; y ayudar a la creación de condiciones para el desarrollo sostenible.

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Como puede observarse, aunque el formato fuera una OMP, los objetivos están marcados con las mismas competencias de la Comisión de Consolidación de la Paz. UNTAET se organizó de tal manera que se pareciera al máximo a un Gobierno. Una vez que se consiguió establecer un Gobierno timorense, con una Asamblea Nacional y los órganos estatales esenciales, UNTAET se disolvió y fue sustituida por la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNMISET) 6, que se creó con la misión de prestar asistencia a las estructuras administrativas básicas, cruciales para la viabilidad y estabilidad política de Timor Oriental; encargarse provisionalmente de la aplicación de la ley y la seguridad pública, ayudando a crear el Servicio de Policía de Timor Oriental (ETPS); y contribuir al mantenimiento de la seguridad externa e interna del nuevo país.

Ahora bien, se generaron numerosos problemas sobre los vacíos de la normativa jurídica que se encuentran las administraciones internacionales en este tipo de post-conflictos. Esto ha hecho reflexionar a Erica Harper, que sobre su experiencia personal en Timor plantea los problemas de sostenibilidad y de eficacia de tener normas legales uniformes en el marco de las Naciones Unidas, para aplicarlas en estas situaciones 7.

UNMISET ha concluido su mandato en 2005, dado que la consolidación de la paz es un hecho notorio en el país, aunque ha sido sustituida por una Oficina de las Naciones Unidas, que sigue colaborando con Timor, pero ya con un rango muy inferior al inicial.

También la experiencia de Haití nos indica lo mismo, como reconoce el representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas cuando dice que «la MINUSTAH constituye un claro ejemplo de lo anterior. Es indudable que la presencia de Naciones Unidas en Haití se da en el marco de una operación de paz de cuarta generación, cuyo objetivo no se agota en la supresión de la violencia. Se trata de una tarea compleja que pasa por la creación o fortalecimiento de las instituciones democráticas, el pleno respeto a los derechos humanos, la modernización de la legislación, la consolidación de los partidos políticos, la reforma del poder judicial y del sistema penitenciario y, no menos importante, la reestructuración y profesionalización de la Policía Nacional» 8.

Como podemos ver con estos antecedentes, la Comisión de Consolidación de la Paz se puede aprovechar muy bien de las actividades desarrolladas, aunque tendrá que asumir funciones que no estaban contempladas en estas OMPs y que sí serán de la competencia de la nueva Comisión, como la labor de coordinación con otras agencias del sistema y otras.

Esta nueva Comisión de Consolidación de la Paz se alimenta también, además de la experiencia, de informes previos que han ido analizando los problemas particulares que se han ido encontrando las...

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