«Combatientes terroristas extranjeros» y conflictos armados: utilitarismo inmediato ante fenómenos no resueltos y normas no consensuadas

Autor:Francisco Jiménez García
Cargo:Profesor titular de Derecho internacional público. Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:277-301

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1. La resolución 2178 (2014): ante la perplejidad de las nuevas dimensiones del terrorismo y la función hegemónica del consejo de seguridad

El concepto de «combatiente terrorista extranjero» (CTE) y su vinculación con los conflictos armados consagrados en la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad causan, cuando menos, perplejidad dentro de la terminología del ordenamiento internacional, pues se conjuga dos categorías

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jurídicas en principio excluyentes, que operan en ámbitos diferentes y que presentan consecuencias divergentes. Igualmente, la adopción de esta resolución ha supuesto anticipar un tipo penal específico de terrorismo, sin que por el momento se haya consensuado una definición del crimen terrorista, precisamente por el carácter irreconciliable en la utilización de estos términos por parte de los negociadores del proyecto de convenio general sobre terrorismo.

Es verdad que el terrorismo y el conflicto armado referidos en la mencionada resolución presentan singularidades hasta ahora desconocidas. En ella el Consejo de Seguridad observa con preocupación que la amenaza del terrorismo ha cobrado un carácter cada vez más difuso, mientras que el Secretario General de las Naciones Unidas ha resaltado que la creciente amenaza que supone el Estado Islámico en el Iraq y el Levante (EIIL, ISIS, conocido también como Daesh) para la paz y la seguridad internacionales se refleja en su estrategia de expansión mundial ante el juramento de vasallaje prestado por numerosos grupos de todo el mundo a Abu Bakr al-Baghdadi y a su «califato»1. Por otra parte, el Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson, tras enumerar las cruentas prácticas ejecutadas por la dictadura del terror del ISIS (violaciones generalizadas, sistemáticas y gravísimas de los derechos humanos y del derecho humanitario que podrían calificarse como genocidio y crímenes de lesa humanidad), concluye señalando que «la brutalidad y el carácter generalizado de los abusos pare-cen estar destinados a reforzar el monopolio absoluto del grupo en la vida política y social y lograr el sometimiento y la obediencia de las comunidades bajo su control. En consecuencia, los civiles que permanecen en las zonas controladas por el EIIL viven en un estado constante y casi inimaginable de pavor»2.

Este estado de control efectivo y la subsiguiente expansión global del terror no han encontrado una explicación satisfactoria sobre los logros de estos grupos que combinan la inmediatez y eficacia de su mensaje ideológico con la debilidad en la justificación del mismo. John Carlin, en un artículo publicado en El País poco tiempo después de los atentados terroristas de 22 de marzo de 2016 en Bruselas y en referencia a una extensa crítica de dos libros sobre el ISIS publicada en el New York Review of Books, afirmaba que «no está claro que nuestra cultura sea capaz de acumular el suficiente conocimiento, rigor, imaginación o humildad para comprender el fenómeno del ISIS. Por ahora deberíamos reconocer que estamos no solo horrorizados, sino perplejos»3.

El autor anónimo de la crítica, un ex oficial de la OTAN, destacaba que el aumento de los combatientes extranjeros no ha resultado impulsado por nin-

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gún cambio reciente en la política nacional o en el Islam. Nada fundamental ha cambiado en el fondo de la cultura o las creencias religiosas entre 2012, cuando apenas había combatientes extranjeros en Iraq, y 2014, cuando se registraron más de 200.000. El único cambio real, según este autor, es que existía un territorio disponible para atraerlos y alojarlos. Si el ISIS no se hubiera apoderado de Raqqa y Mosul, muchos de estos hombres seguirían viviendo sus rutinarias vidas en sus ciudades4. Estamos, además, ante lo que el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) ha denominado como la consecuencia de la «trampa del conflicto»: conflictos que engendran más conflictos, partes en un conflicto armado que se fracturan y se multiplican y nuevas partes que intervienen en conflictos en curso. Las tensiones no resueltas, acumuladas a lo largo de los años y las décadas, continúan, según el CICR, agotando los recursos y corroyendo peligrosamente el tejido social y los medios de resiliencia de las poblaciones afectadas5.

La perplejidad se debe también a que esta resolución ahonda en la controvertida trayectoria legislativa hegemónica del Consejo de Seguridad pues ex novo introduce obligaciones internacionales que a diferencia de otras resoluciones, por ejemplo la Resolución 1373 (2001) y su relación con el Convenio contra la financiación del terrorismo de 1999, no cuentan con un soporte consensuado (un consensus mínimo previo) de carácter convencional, institucional o consuetudinario6. Haciendo analogía con los procesos de formación de ciertas costumbres, se trataría de la aparición de una «resolución normativa instantánea», en la que la ausencia de una práctica generalizada previa resultaría compensada por la intensidad en la aceptación de la misma. Al margen de la viabilidad de este proceso normativo, cabría preguntarse si el actual orden público internacional asumiría tal posibilidad en el marco del Derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), del Derecho inter-nacional penal y humanitario y del ius ad bellum, ámbitos donde se imponen interpretaciones restrictivas y donde resulta altamente cuestionable que este tipo de combustiones instantáneas se produzca salvo que admitamos que su base inflamable son los principios elementales del Estado de Derecho de la comunidad internacional.

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2. El fenómeno de los «combatientes terroristas extranjeros»: orígenes, exégesis y secuencias posteriores del concepto

Como reiteradamente se ha afirmado, el fenómeno de los combatientes extranjeros no resulta nada novedoso en el panorama de los conflictos armados, tiene casi dos siglos de historia y hace referencia a las personas que abandonan su país de origen o de residencia habitual para intervenir en actividades violentas como parte de la insurgencia o de un grupo armado no estatal en un conflicto bélico7. Como ha sucedido con otras reglas o principios del Derecho internacional humanitario (DIH)8, la Guerra Civil española suele presentarse como uno de los escenarios al que se desplazaron entre 35.000 a 50.000 voluntarios en apoyo de las fuerzas republicanas o de las fuerzas golpistas sublevadas9. Especialmente significativo fue el reclutamiento fascista de los denominados «camisas negras» italianos o cómo se burlaba la prohibición de utilizar el pasaporte estadounidense para alistarse en el ejército de otro Estado, en este caso en defensa de la República española, por parte de la Brigada Abraham Lincoln, los «commis-voyaguers en idéologie» como los denominó el coronel Morell, agregado militar francés en Madrid10. Posteriormente, y sin olvidar el conflicto árabe-israelí de 1948, este fenómeno ha estado presente en la mayoría de los conflictos armados tanto internacionales como internos. En tal sentido, los combatientes extranjeros han resultado decisivos en los conflictos desarrollados en Afganistán, tanto el ocupado por la Unión Soviética durante la década de 1980 como el invadido por los Estado Unidos tras la operación «Libertad Duradera» de 2001; en la guerra de los Balcanes tras la desintegración de la antigua Yugoslavia así como en el conflicto checheno de 1999; en las hostilidades y guerras suscitadas en Argelia, Somalia, la zona de los Grandes Lagos o, más recientemente, en Libia, Yemen y en el Sahel.

En cuanto a la vinculación entre combatientes extranjeros y terrorismo, según el informe del Equipo de Apoyo Analítico y Vigilancia de las Sanciones, elaborado de conformidad con lo dispuesto en el párr. 23 de la Resolución 2178 (2014), se indica lo siguiente:

A menudo se considera que Afganistán fue la zona donde aparecieron los primeros combatientes terroristas extranjeros. Fue allí donde Al-Qaida cons-

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truyó un marco ideológico y organizativo para los combatientes terroristas extranjeros en 1998, mediante la declaración de un denominado “Frente Islámico Mundial para la Jihad contra los Judíos y los Cruzados”. Antes de 2001, Al-Qaida mantenía una red de campamentos de adiestramiento de terroristas en el Afganistán, que albergaba a un número significativo de combatientes terroristas extranjeros, que quizás sumaban varios miles. Debido a una relación simbiótica con el movimiento talibán, la mayoría de estos combatientes adiestrados por Al-Qaida fueron asignados a las fuerzas militares de combate de los talibanes

11.

Finalmente, la expresión CTE ha adquirido un estatuto jurídico singular respecto a la lucha contra el denominado Estado Islámico, el Frente Al-Nusra (FNA), así como contra otras entidades afiliadas o grupos disidentes o derivados de...

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