Chile como oferente de cooperacion Sur-Sur: la progresiva adaptacion a los nuevos tempos y responsabilidades/Chile as a provider of South-South cooperaton: the progressive adaptaton to new tmes and responsibilites.

Autor:Campos, Guillermo Santander
 
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  1. INTRODUCCION

    Uno de los fenomenos mas relevantes experimentados por el sistema internacional en los ultimos anos es el mayor dinamismo y protagonismo adquirido por la denominada cooperacion Sur-Sur, a traves de la que un pais tradicionalmente considerado "en desarrollo" comparte sus recursos y capacidades con otro pais de similar o menor nivel de ingreso. Se trata de un fenomeno que, ademas de estar en estrecha relacion con los cambios y transformaciones mas profundas que se estan produciendo a escala global --lo que descarta su presencia meramente coyuntural o pasajera--, denota la progresiva dilucion que se esta produciendo en la rigida separacion que tradicionalmente ha operado en el sistema internacional de cooperacion (Alonso et al., 2014; Sanahuja, 2013 y 2008). Asi, frente al clasico y reduccionista binomio "paises donantes" (del Norte) / "paises receptores" (del Sur), en la actualidad se asiste a un entramado mas complejo y multidireccional que, como se ha senalado en algunos foros internacionales, parece demandar la conformacion de un sistema de "responsabilidades compartidas, aunque diferenciadas", entre los distintos paises, en lo que se refiere a la promocion del desarrollo a escala global y, de manera mas amplia, a la propia gobernanza del sistema internacional.

    Dentro de este contexto, Chile ha ido asumiendo de manera progresiva el desempeno de un rol dual, especialmente desde los inicios de la decada de los noventa del pasado siglo. De tal modo que, sin renunciar a seguir recibiendo cooperacion tradicional en determinados ambitos, ha puesto sus capacidades y experiencias a disposicion de otros paises en desarrollo, erigiendose como uno de los principales oferentes de cooperacion Sur-Sur en America Latina, como destacan de forma sistematica los diversos informes existentes en la materia (segib, 2008-2015; CAD-OCDE, 2010).

    A partir de los resultados obtenidos en un amplio trabajo de campo --que incluyo la realizacion de entrevistas en profundidad con expertos y expertas, representantes de la sociedad civil y personas vinculadas a la gestion y a la toma de decisiones de la cooperacion chilena (1)--, este articulo se dedica a presentar los principales rasgos y logicas que caracterizan al modelo chileno de cooperacion Sur-Sur, asi como a analizar los principales desafios e implicaciones que se derivan de esta politica.

    Con ese fin, y tras esta breve introduccion, el segundo epigrafe se dedica a presentar los principales elementos del marco estrategico mas amplio en el que se ubica la politica de cooperacion de Chile. A partir de la presentacion de las principales cifras disponibles, el tercer epigrafe realiza una caracterizacion de la cooperacion Sur-Sur desplegada por Chile hasta la fecha. El cuarto epigrafe, desde un punto de vista mas cualitativo y analitico, somete a estudio los principales rasgos que parecen definir este modelo.

    El quinto epigrafe aborda el papel desempenado por una serie de elementos de tipo socio-cognitivo que, junto con otros factores de caracter estructural, habrian condicionado la fisonomia de la cooperacion chilena. Por ultimo, en el sexto epigrafe se recoge un conjunto de conclusiones que se derivan del analisis precedente.

  2. EL MARCO ESTRATEGICO: INSERCION INTERNACIONAL y POLITICA EXTERIOR DE CHILE

    La insercion internacional de Chile: la relevancia de la apertura comercial

    Desde el punto de vista estrategico, la cooperacion Sur-Sur chilena se ubica en el marco mas amplio de su politica exterior, una realidad que, a su vez, no puede ser entendida sin atender previamente al particular proceso de insercion internacional experimentado por el pais en las ultimas decadas y cuyos principales rasgos conviene senalar brevemente aqui. En este sentido, durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990), y particularmente en la decada de los ochenta del pasado siglo, Chile mostro una suerte de "disociacion" en su insercion internacional (Ross, 2012): mientras en el ambito politico, el pais sufria un marcado aislamiento internacional como resultado del rechazo de la comunidad internacional al regimen vigente, en el ambito economico mostraba un elevado grado de apertura comercial hacia el resto del mundo, lo que era reconocido y puesto como ejemplo por una parte importante de esa comunidad internacional.

    No obstante, con el retorno de la democracia, en 1990, este modelo de insercion economica externa fue percibido por amplios sectores como un importante logro sobre el que debia asentarse la estrategia de desarrollo del pais (Quezada, 2012). A partir de este diagnostico compartido, y con algunas ligeras diferencias, los diversos gobiernos que desde entonces se fueron sucediendo, optaron por consolidar y profundizar un modelo de insercion economica fuertemente asentado en una amplia desregulacion y liberalizacion comercial --con la firma de importantes Acuerdos y Tratados de Libre Comercio-- y en la atraccion de Inversion Extranjera Directa (ied), de tal forma que se constituyo en un elemento comun y apenas rebatido de la politica exterior desplegada por todos ellos (2). La firma de un elevado numero de acuerdos comerciales a lo largo de estos anos, con una considerable diversificacion geografica, el peso de los flujos comerciales y de la entrada de la ied en su pib (3) o la incorporacion a la OCDE, en 2010, son expresiones de la decidida apuesta de Chile por mostrarse al mundo como una economia "flexible y abierta". Este rasgo ha constituido un pilar esencial de una politica exterior que, asentada en estos instrumentos, sin duda ha mostrado mas elementos de continuidad que de cambio hasta la fecha, conformando, en la practica, una politica de Estado (Aranda y Riquelme, 2011; Milet, 2012).

    Esta decidida apuesta realizada por Chile por el modelo de insercion internacional descrito, ha configurado un tipo de politica exterior cuyos principales rasgos e implicaciones permean tambien a su propio modelo de cooperacion Sur-Sur, como se vera mas adelante. Dos de estos rasgos convienen ser destacados aqui. Por un lado, se ha otorgado una cierta primacia a lo comercial por sobre lo politico, en el posicionamiento internacional y en las relaciones exteriores desplegadas por Chile. Asi, el predominio de esta vision de "politica exterior comercial" habria estado en la base de la ausencia de una estrategia de politica internacional que trascienda el objetivo de la insercion economica y, con ello, ha alentado un comportamiento fundamentalmente reactivo (Flisfisch, 2012; Fermandois, 2012) frente a un sistema internacional crecientemente complejo y cambiante, que demanda mayores dosis de vision estrategica. Por otro lado, la apuesta de Chile por este modelo de insercion economica internacional ha provocado un cierto deficit en lo que se refiere a su politica exterior hacia America Latina y le ha generado un distanciamiento politico con su entorno regional (Fermandois, 2006). En un contexto politico, especialmente desde mediados de la decada de 2000, en el que en la region comenzaron a proliferar iniciativas de integracion regional de corte "postliberal", que tratan de otorgar mayor peso y centralidad a los componentes politicos y sociales, Chile se erigia como un exponente del denominado "regionalismo abierto" que, como se vio y en sintonia con su modelo de insercion internacional, pone el enfasis en la apertura comercial y la integracion fundamentalmente economica (Briceno, 2014; Sanahuja, 2009). Asi, paradojicamente, este modelo de politica exterior parecio integrar a Chile en el mundo, a la vez que lo alejo de sus vecinos (Ross, 2012).

    Esta disonancia obligo a Chile a mantener delicados equilibrios en la region, desarrollando una "estrategia de contencion y contraposicion" (Flisfisch, 2012: 546), de tal modo que se mantenia al margen o contrario a aquellas iniciativas que consideraba incompatibles con su modelo de insercion economica internacional --fundamentalmente el ALBA, pero tambien de otras como Mercosur (4) o la Comunidad Andina (5)--, a la vez que trataba de impulsar otras iniciativas subregionales que consideraba mas acordes con su vision y objetivos, tales como la Alianza del Pacifico, de caracter mas comercial (Prado, 2014). Se trataba, en definitiva, de intentar profundizar la integracion regional, pero hacerlo de manera compatible con la liberalizacion comercial (Aranda y Riquelme, 2011; Van Klaveren, 1998). Un dificil equilibrio al que se le trata de encontrar mejor acomodo en UNASUR y CELAC, iniciativas de las que Chile forma parte desde su fundacion.

    Los fundamentos de la politica exterior chilena: principios y objetivos (6)

    Esta tension entre la apuesta por profundizar una estrategia de desarrollo y un modelo de insercion economica internacional "flexible y abierto al mundo", por un lado, y el intento de reducir el distanciamiento politico que en ocasiones le ha generado en su entorno regional, por otro, constituye el marco de referencia sobre el que Chile ha tratado de definir sus principios y objetivos de politica exterior. Junto con el respeto al derecho internacional y la promocion de la democracia y los derechos humanos, Chile senala como uno de sus tres principios fundamentales en materia de politica exterior la "responsabilidad de cooperar", entendiendo que es necesario acudir a marcos mancomunados y dar respuestas cooperativas a los desafios que plantea la globalizacion. Asi, asumiendo la responsabilidad que en esta tarea le corresponde como miembro de la comunidad internacional, Chile senala su "compromiso firme de cooperar, a traves de sus recursos tecnicos y humanos" tanto a escala bilateral, como multilateral y regional (7).

    Como reflejo de la constante anteriormente descrita, si se atiende al decalogo de objetivos que Chile atribuye a su politica exterior, se observa que los dos primeros en aparecer son la promocion de los intereses economicos del pais y la "asociacion comercial con otros paises", por un lado, y la contribucion al "fortalecimiento...

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