A casi cuatro decadas del Consenso de Washington ?Cual es su legado en America Latina?

• Author: Morande L., Felipe
• Position: Ensayo

Nearly four decades of Washington Consensus, what is his legacy in Latin America?

INTRODUCCION

Corria 1989, a punto de expirar la "decada perdida" de America Latina, cuando el economista britanico John Williamson planteo los diez componentes basicos de un programa economico aplicable a economias en desarrollo, que enfrentaban situaciones de crisis de pagos internacionales. Dicho programa fue bautizado por el mismo Williamson como el " Consenso de Washington", en el sentido que, en su opinion, representaba lo que los organismos financieros multilaterales (OFM) con asiento en Washington DC (el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial) mas el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, exigian a los paises en desarrollo como condicion para otorgarles creditos y ayuda financiera.

Aunque el programa estaba pensado para todos los paises del mundo que circulaban en la esfera de accion de esos OFM, el caso de America Latina era muy cercano y rico en experiencias fallidas en cuanto a crecimiento economico, inflacion, manejo de las politicas macroeconomicas, rol del Estado e integracion a la economia mundial. Por tanto, no resulto extrano que fuera en esta region donde el debate sobre el programa resultara mas intenso y donde, en vista de los desastrosos resultados economicos y sociales de la "decada perdida" de los ochenta, fueran mas atingentes los creditos y ayuda de los OFM con la condicionalidad descrita en el Consenso de Washington. Sea obligados por alguna crisis o por conviccion, lo cierto es que durante la decada posterior--los noventa--, la mayoria de los paises de America Latina aplico, con distintos grados de intensidad, varias de estas prescripciones. Es interesante entonces ver hoy, y con la perspectiva del tiempo, que significo el Consenso de Washington para America Latina, que resultados economicos, buenos o malos, pueden ser atribuibles al programa, y cual es su legado.

Es importante consignar que existe toda una mitologia en torno al concepto de Consenso de Washington, en cuanto a que se le ve por muchos como las tablas de la ley del neoliberalismo. Creo que es una imputacion muy exagerada, pero a la vez muy extendida. Por esta razon, es bueno aclarar que el uso del termino Consenso de Washington en este trabajo, es en su acepcion original, tal como la planteo Williamson en un comienzo, y no como un sinonimo de neoliberalismo. Esto no es una disculpa, sino simplemente una aclaracion para que el lector no haga una lectura equivocada del titulo.

?EN QUE CONSISTIA EL CONSENSO DE WASHINGTON?

A partir de su interpretacion de la condicionalidad impuesta por los OFM en sus creditos y ayudas durante la decada de los ochenta, particularmente en America Latina, Williamson definio diez recomendaciones de politica economica:

1. Disciplina fiscal, en cuanto a reducir y evitar grandes deficits en las cuentas publicas.

2. Focalizacion del gasto publico en subsidios dirigidos a los mas pobres--incluidos aquellos destinados a la salud primaria y a la educacion escolar--y en infraestructura, descartando subsidios universales.

3. Ampliacion de la base tributaria, aplicacion de un impuesto al valor agregado y reduccion de las tasas marginales del impuesto a la renta.

4. Tipos de cambio competitivos (1).

5. Apertura al comercio internacional, con particular enfasis en la eliminacion de las restricciones no arancelarias a las importaciones (cuotas, depositos previos, tipos de cambio multiples) y en la aplicacion de aranceles bajos y parejos.

6. Apertura a la inversion extranjera directa.

7. Privatizacion de empresas publicas.

8. Desregulacion de mercados, fomentando la libre competencia con especial cuidado en no desechar regulaciones prudenciales a los mercados financieros y otras a favor de la proteccion del medio ambiente.

9. Liberalizacion de las tasas de interes.

10. Fortalecimiento de los derechos de propiedad (certeza juridica).

Notese que todas estas recomendaciones hacen referencia a una falencia o distorsion existente, al menos desde la perspectiva de la teoria economica. Pensando en America Latina en la decada de los ochenta, es evidente que habia un serio problema de deficit fiscal y cuasi fiscal (2) en varios paises, que se arrastraba desde antes de la crisis de la deuda externa, y que, en cierta forma, fue un factor detonante de la misma crisis: antes de 1982 hubo una fuerte expansion del gasto fiscal financiado con endeudamiento externo (la "plata dulce"), un tipo de cambio apreciado y, consecuentemente, una expansion insostenible de la actividad economica (principalmente consumo) (3). En 1981, cuando comienzan a subir --sustancialmente--las tasas de interes en EE.UU., se interrumpen los flujos de capitales despues de que Mexico, incapaz de pagar sus compromisos financieros a esas tasas mas altas, entra en cesacion de pagos en 1982. Con ello, llega la recesion y la menor actividad economica reduce los ingresos tributarios, poniendo una presion adicional sobre el deficit fiscal. Las recomendaciones (a) y (c) del Consenso de Washington apuntan a enfrentar directamente el problema, buscando una mayor recaudacion de impuestos y un ajuste a la baja en el gasto publico, como una condicion para que el FMI concurra al financiamiento del deficit fiscal. Las propuestas (b) y (g) tambien tienen un trasfondo fiscal, porque apuntan a racionalizar el gasto publico --en el caso de la focalizacion--y a reducir el efecto sobre el deficit que generaban las usualmente grandes perdidas de las empresas publicas.

Por otra parte, el enorme flujo de capitales que llego a America Latina entre 1978 y 1981, fruto de la gran liquidez en los mercados financieros internacionales a partir del reciclaje de los llamado "petrodolares", ayudo no solo a financiar el exceso de gasto (publico y privado) en varios paises de America Latina, sino que tambien trajo consigo una significativa apreciacion real de las monedas locales. Tal apreciacion fue apoyada, usualmente, por la adopcion de regimenes cambiarios funcionales al objetivo de reducir la inflacion, como tipo de cambio fijo o ajustes decrecientes del tipo de cambio nominal, de acuerdo a un esquema pre fijado (la "tablita" de Argentina y Chile a fines de los setenta). Pero lo que fue bueno para reducir la inflacion, trajo como resultado negativo una perdida de competitividad de las exportaciones de la region, asi como de las industrias que sustituian importaciones, estancandose la oferta local en detrimento de productos y servicios importados. La propuesta en el Consenso de Washington, en orden a mantener tipos de cambio competitivos (propuesta (g)), buscaba advertir a los gobiernos latinoamericanos que el costo de usar el tipo de cambio como una herramienta de estabilizacion de precios (una moneda local sobrevalorada), en un contexto de fuertes influjos de capitales, trae danos a las posibilidades de aprovechar las ventajas comparativas del pais correspondiente, disminuyendo su potencial de crecimiento.

La preocupacion por el crecimiento de mediano y largo plazo tambien esta detras de casi todas las propuestas, bajo la premisa que mas mercado y menos regulaciones distorsionadoras apuntan en esa direccion, porque resulta en una mejor asignacion de recursos, en cuentas publicas mas sanas y en un acceso a financiamiento de la inversion mas facil y sostenible en el tiempo (4). Pero lo planteado por el Consenso de Washington son los minimos a cumplir, considerando el punto de partida de la mayoria de los paises de America Latina. Asi, por ejemplo, el nivel de trabas no arancelarias a las importaciones que existia durante los setenta, era ciertamente exagerado y los aranceles muy altos y disparejos. Ello llevaba a que se produjeran bienes relativamente sofisticados, como automoviles y televisores, a costos y precios sustancialmente mas elevados que en el mundo desarrollado, y en variedad y calidad mucho menores. Esta evidente distorsion hacia que fuese mas rentable para el sector privado usar masivamente sus recursos en tales industrias antes que en actividades donde el pais tuviese ventajas competitivas y potencial exportador. Y privaba a los consumidores de bienes durables mas baratos y de mejor calidad. Por tanto, lo que propone el Consenso de Washington (propuesta (e)) es simplemente mover el pendulo desde una economia muy cerrada a una mas abierta, que conduzca a una asignacion de recursos menos ineficiente.

Algo similar puede decirse respecto de las propuestas (h), desregulacion de mercados y (g), privatizacion de empresas publicas. Eran usuales en America Latina las fijaciones de precios de bienes de primera necesidad (y en algunos casos, de un espectro mas amplio de bienes y servicios) en valores inferiores a sus costos, con el fin declarado de favorecer a los sectores de menores ingresos. El resultado era la aparicion de mercados negros, escasez del pro ducto y corrupcion (5). Tambien era usual la fijacion de las tarifas de los servicios publicos (agua, luz, telecomunicaciones) en valores muy reducidos, lo que generaba una sobre demanda por ellos, perdidas en empresas publicas o desinversion cuando se trataba de empresas privadas. De modo que limpiar estas distorsiones era algo basico por hacer (6).

Hacia fines de los anos setenta, la presencia de empresas publicas era muy relevante en practicamente toda America Latina. Las habia ciertamente en el area de los servicios publicos, pero se extendian tambien a areas diversas, como lineas aereas, navieras, bancos, companias de seguros, refinerias de petroleo, minas, forestales, diarios, canales de TV y distribuidoras de combustible, entre otras. En casos mas extremos, el Estado tambien participaba en la produccion de alimentos y bebidas, imprentas, papel, productos farmaceuticos, y un largo etc. Tan grande presencia presentaba tres problemas. En primer termino, con escasas excepciones, las empresas publicas mostraban serios problemas de gestion por falencias en sus gobiernos corporativos (directorios seleccionados con...