Capítulo II. Atribución de un comportamiento al Estado

• Author: James Crawford
• Profession: Universidad de Cambridge

CAPÍTULO II. ATRIBUCIÓN DE UN COMPORTAMIENTO AL ESTADO

ARTÍCULO 4

Comportamiento de los órganos del Estado

1. Se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una división territorial del Estado.

2. Se entenderá que órgano incluye toda persona o entidad que tenga esa condición según el derecho interno del Estado.

Comentario

1) El párrafo 1 del artículo 4 enuncia el primer principio de atribución, a los efectos de la responsabilidad del Estado en derecho internacional, a saber: el principio de que el comportamiento de un órgano del Estado que actúe en calidad de tal es atribuible a dicho Estado. El término “órgano del Estado” comprende todas las entidades individuales o colectivas que integran la organización del Estado y actúan en su nombre. Incluye los órganos de toda entidad pública territorial comprendida en el Estado sobre la misma base que los órganos de la administración central de ese Estado: esto lo deja en claro la última frase.

2) Determinados actos de individuos o entidades que no tienen la condición de órganos del Estado pueden atribuirse al Estado en derecho internacional y esos casos se tratan en ulteriores artículos del presente capítulo. Pero la norma enunciada es, no obstante, un punto de partida. Define los casos básicos de atribución y sirve de punto de partida para los demás casos. Por ejemplo, según el artículo 8, el comportamiento que está autorizado por el Estado, para ser atribuible al mismo, debe haber sido autorizado por un órgano del Estado, directa o indirectamente.

3) Que el Estado responde del comportamiento de sus propios órganos que actúen en calidad de tales, se ha reconocido desde hace mucho tiempo en las decisiones judiciales internacionales. En el asunto Moses, por ejemplo, objeto de una decisión de la Comisión Mixta de Reclamaciones México-Estados Unidos, el árbitro Lieber declaró:

“Un funcionario o persona investida de autoridad representa pro tanto a su gobierno, que, en el sentido internacional, es la suma de todos los funcionarios y personas investidas de autoridad”¹⁰⁷ . Desde entonces este principio se ha enunciado muchas veces¹⁰⁸ .

4) En sus respuestas a la Comisión Preparatoria de la Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional de 1930¹⁰⁹ los gobiernos opinaron unánimemente que las acciones u omisiones de los órganos del Estado deben atribuirse a éste. La Tercera Comisión de la Conferencia adoptó por unanimidad en primera lectura el artículo 1, que preveía que el Estado incurrirá en responsabilidad internacional como consecuencia de “todo incumplimiento por sus órganos de las obligaciones internacionales del Estado…”¹¹⁰.

5) El principio de la unidad del Estado significa que las acciones u omisiones de todos sus órganos deben considerarse acciones u omisiones del Estado a los efectos de la responsabilidad internacional. Huelga decir que no se designa especialmente ninguna categoría de órganos a los efectos de la comisión de hechos internacionalmente ilícitos, y virtualmente todo órgano del Estado puede ser la fuente de un hecho de esa naturaleza. La diversidad de obligaciones internacionales no permite hacer ninguna distinción general entre órganos que pueden cometer hechos internacionalmente ilícitos y los que no lo pueden. Esto se indica en las últimas palabras del párrafo 1, que reflejan claramente la norma de derecho internacional en la materia.

6) Por tanto, en el artículo 4 la referencia a un órgano del Estado tiene el sentido más general. No se limita a los órganos de la administración central, ni a los funcionarios de nivel superior ni a las personas encargadas de las relaciones exteriores del Estado. Se extiende a los órganos de gobierno de cualquier tipo o categoría que ejerzan cualesquiera funciones y a cualquier nivel de la jerarquía, inclusive a nivel provincial o incluso local. A tal efecto no se distingue entre órganos legislativos, ejecutivos o judiciales. Así, en el asunto Salvador Commercial Company, el Tribunal declaró que:

“… el Estado responde de los actos de sus dirigentes, ya pertenezcan a la rama legislativa, ejecutiva o judicial, siempre que los actos sean realizados en calidad oficial.”¹¹¹

La Corte Internacional de Justicia ha confirmado también la norma en términos categóricos. En la Diferencia relativa a la inmunidad judicial de un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos, declaró:

“Es una norma de derecho internacional comúnmente reconocida que el acto de los órganos del Estado debe considerarse como acto de ese Estado. Esta norma [es] de carácter consuetudinario...”¹¹²

En ese asunto la Corte se ocupaba principalmente de las reducciones de los tribunales estatales, pero el mismo principio se aplica a los actos de los poderes legislativo y ejecutivo¹¹³ . Como la Corte Permanente declaró en el asunto Ciertos intereses alemanes en la Alta Silesia polaca (Fondo):

“Desde el punto de vista del derecho internacional y de la Corte que es su órgano, los derechos internos… expresan la voluntad de los Estados y constituyen actividades de éstos, de la misma manera que las decisiones legislativas o las medidas administrativas.”¹¹⁴

Por tanto, el artículo 4 abarca a los órganos, ya sea que ejerzan “funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole”. Estas palabras tienen en cuenta el hecho de que el principio de separación de poderes no se sigue en absoluto o no se sigue de manera uniforme en los diferentes Estados, y que muchos órganos ejercen una combinación de poderes públicos de carácter legislativo, ejecutivo o judicial. Además, el término es extensivo, no limitativo, como lo aclaran las palabras “o [funciones] de otra índole”¹¹⁵ . A los efectos de atribución no hace al caso que el comportamiento del órgano del Estado pueda clasificarse como “comercial” o como “acta iure gestionis”. Naturalmente, el incumplimiento de un contrato por un Estado no entraña de por sí un quebrantamiento del derecho internacional¹¹⁶ . Se requiere algo más para que el derecho internacional se aplique, como por ejemplo la denegación de justicia por los tribunales del Estado en una acción entablada por la otra parte contratante. Pero la celebración o el incumplimiento de un contrato por un órgano del Estado constituye, no obstante, un hecho del Estado a los efectos del artículo 4¹¹⁷, y en determinadas circunstancias puede constituir un hecho internacionalmente ilícito¹¹⁸ .

7) En el principio tampoco se hace distinción alguna entre los hechos de funcionarios “superiores” y los hechos de funcionarios “subordinados”, siempre que actúen en calidad oficial. Esto lo expresan las palabras del artículo 4 “cualquiera que sea su posición en la organización del Estado”. Indudablemente los funcionarios de categoría inferior quizá tengan un ámbito de actividad más restringido: quizá no puedan adoptar decisiones definitivas. Pero un comportamiento suyo, realizado en calidad oficial, es atribuible al Estado a los efectos del artículo 4. Después de la segunda guerra mundial las comisiones mixtas frecuentemente tuvieron que examinar el comportamiento de órganos del Estado, tales como administradores de bienes del enemigo, alcaldes y oficiales de policía, y constantemente consideraron atribuibles al Estado¹¹⁹ los actos de esas personas.

8) Análogamente, el principio del artículo 4 se aplica por igual a los órganos de la administración central y a los de la administración regional o local. Este principio se ha reconocido desde hace mucho tiempo. Por ejemplo, la Comisión Franco-Italiana de Conciliación en el asunto relativo a los Herederos del duque de Guisa declaró:

“A los efectos de alcanzar una decisión en el presente caso, poco importa que el decreto de 29 de agosto de 1947 no fuera promulgado por el Estado italiano sino por la región de Sicilia, ya que el Estado italiano responde de la aplicación del Tratado de Paz, incluso en lo que respecta a Sicilia, independientemente del grado de autonomía que el derecho público de la República Italiana conceda a Sicilia en las relaciones internas.”¹²⁰

Este principio fue corroborado firmemente durante los trabajos preparatorios de la Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional de 1930. Se preguntó expresamente a los gobiernos si el Estado respondía de las “acciones u omisiones de los órganos que ejercen funciones públicas de carácter legislativo o ejecutivo (municipios, provincias, etc.)”. Todos respondieron afirmativamente¹²¹.

9) A estos efectos no importa que la división territorial forme parte de un Estado federal o sea una región autónoma específica, y tampoco importa que el derecho interno del Estado confiera o no al Parlamento federal la facultad de obligar a la división territorial a atenerse a las obligaciones internacionales del Estado. El laudo dictado en el asunto del “Montijo” es el punto de partida de una serie constante de decisiones en ese sentido¹²². La Comisión de Reclamaciones Francia/México reafirmó en el asunto Pellat “el principio de la responsabilidad internacional… de un Estado federal respecto de todos los actos de los Estados que lo integran que den lugar a demandas de Estados extranjeros” y señaló especialmente que tal responsabilidad “… no puede negarse, ni siquiera en los casos en que la Constitución federal deniegue al Gobierno central el derecho de control sobre los Estados integrantes o el derecho de requerirles que, en su conducta, se ajusten a las normas de derecho internacional”¹²³. Esta norma se ha venido aplicando constantemente desde entonces. Así, por ejemplo, en el asunto LaGrand, la Corte Internacional de Justicia declaró:

“Considerando que el Estado incurre en responsabilidad internacional por los actos de sus órganos y autoridades competentes, cualesquiera que sean; considerando que...