La búsqueda de un marco institucional en materia de seguridad. Especial consideración de la comisión de seguridad hemisférica

• Author: Elena C. Díaz Galán
• Profession: Universidad Rey Juan Carlos
• Pages: 179-217

CAPÍTULO CUARTO:

LA BÚSQUEDA DE UN MARCO INSTITUCIONAL

EN MATERIA DE SEGURIDAD. ESPECIAL CONSIDERA-

CIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD HEMISFÉRICA

La instauración de un marco institucional (Higuera, 2013) es absolutamente im-

prescindible si quiere consagrarse una verdadera dimensión de seguridad en cualquier

esquema de integración (Vega, 2007) e, incluso, en los esfuerzos de cooperación que

abordan los temas de seguridad. Tal y como se hizo en el caso de Unasur, con la crea-

ción del Consejo de Defensa suramericano que dio lugar a múltiples análisis doctrinales

(Gratius, 2008; Battaglino, 2008; Medeiros, 2009; Del Pedregal, 2009; Ugarte, 2010; To-

rregrosa, 2012; y Bragatti, 2019). Es decir, hay que disponer de un órgano o de diversas

instancias que ejecuten las directrices políticas en materia de seguridad y que sirvan

de componentes necesarios para asegurar la cooperación y el seguimiento de las reglas

sobre la seguridad, en nuestro caso, regional. La elaboración de normas jurídicas debe

venir acompañada de manera ineludible por el alzamiento de un sistema institucional,

por rudimentario que sea, en la medida en que se necesitan órganos que den cumpli-

miento y aseguren la ecacia de las directrices políticas y de las reglas jurídicas que se

aprueben en el campo de la seguridad.

Pues bien, la presencia de órganos es una de las condiciones necesarias para la edi-

cación de un entramado jurídico en esta materia y para que se complete la dimensión

de seguridad en las Américas, porque estos órganos cumplen básicamente dos funcio-

nes: ante todo, se encargan de aplicar y hacer efectivas las disposiciones que se contienen

en los instrumentos que conforman el entramado jurídico de seguridad; y, sobre todo,

proporcionan las bases y orientaciones para que se adopten nuevos instrumentos y se

coordine la acción en este ámbito con elementos de coherencia. Ello impondrá, en casi

todos los casos, la existencia de una organización internacional. Por ello, será en el ámbi-

to de las tareas de la OEA donde se suscite básicamente la cuestión relativa a la estructura

institucional de la seguridad hemisférica. En cualquier caso, en la Cumbre de las Amé-

ricas y en la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 2003 se ha señalado la

importancia de este componente estructural de la seguridad.

En el primer supuesto, aunque es en el marco concreto del fomento de las Medidas

de Conanza, el plan de acción de Santiago de 1998 acogió el criterio de que los Estados

se comprometían a “identicar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del

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Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisfé-

rica”, lo que suponía una referencia explícita al sistema institucional que proporciona la

OEA en esta materia, sin que descartase la creación de órganos especícos que pudieran

llevar a cabo labores en materia de seguridad, más allá de este marco político hemisféri-

co. Previamente, se hizo constar la voluntad de estimular el “diálogo regional con miras a

revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano”155 en el campo de la

seguridad y defensa. Es decir, se tuvo plena convicción de que era imprescindible poten-

ciar un marco institucional si se quería avanzar política y normativamente en el sector de

la seguridad hemisférica.

En el segundo caso, la Declaración de 2003 expresó de nuevo y con bastante rigor el

compromiso de los Estados americanos “de revitalizar y fortalecer los órganos, institu-

ciones y mecanismos del sistema interamericano relacionados con los diversos aspectos

de la seguridad” en el continente. Con ello, se pretendía buscar un espacio amplio y sóli-

do en el que habitasen la cooperación y coordinación entre los países de la región con el

propósito de hacer frente a la distintas amenazas y desafíos que existen en el hemisferio

y que, con reiteración, se calican de “nuevas” y “tradicionales” amenazas156. En esta oca-

sión, el empleo de los países de las Américas sería robustecer la estructura institucional,

siendo así que esto se concibió como una labor estrictamente necesaria para edicar y

consolidar una arquitectura de seguridad que hiciera frente a todas las situaciones de pe-

ligro que se generan en el hemisferio occidental. En síntesis, la Declaración de México no

descuidó los aspectos institucionales de la seguridad hemisférica.

En los dos casos, los países de la región americana están convencidos de que deben

abordar la cuestión institucional en materia de seguridad. Además, el tema se compli-

ca en el análisis porque la OEA cuenta con órganos e instancias que se ocupan de estas

materias de seguridad y que, con frecuencia, no responden a los propósitos y nes que

se han ido perlando en los distintos instrumentos jurídicos que tratan los temas de se-

guridad regional. Más todavía, la noción de seguridad multidimensional que abraza la

Declaración de 2003 requiere también medidas en el campo institucional. Por este moti-

vo, como se ha recordado, en la V Conferencia de Ministros de defensa de las Américas,

celebrada en diciembre de 2002, en Chile, los Ministros acordaron establecer un sistema

mucho más exible en esta materia, al decir que “la región ha ido transitando paulatina-

mente hacia un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y

nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivos como cooperativos, de

alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral” (Castillo, 2012b: 1301).

En consecuencia, quedarían dos tareas pendientes. La primera es revitalizar y ordenar

el marco institucional de la OEA en el campo de la seguridad, precisando las competen-

cias que corresponden a los órganos que participan en la arquitectura institucional de la

que se ha ido dotando esta organización regional a lo largo del tiempo. Y la segunda es

proceder al establecimiento, en su caso, de nuevos órganos que completen el marco ins-

titucional y que respondan a las exigencias de seguridad que han aparecido en la región

155 Cumbre de las Américas: http://www.summit-americas.org/ii_summit_sp.html.

156 OEA/Ser.K/XXXVIII, CES/dec.1/03 rev. 1, 28 octubre 2003.

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americana. Esto sin excluir la posibilidad de que se fueran incorporando nuevos sectores

en la visión de la seguridad hemisférica que exijan la instauración de nuevos órganos. De

ahí, se podrían extraer dos consecuencias: que la dimensión de la seguridad hemisférica

dispone de una determinada arquitectura institucional; y que ésta requiere que se acome-

ta una renovación profunda tanto por los cambios que se han producido en la región en

materia de seguridad, como por la aparición de nuevos sectores que repercuten en la se-

guridad de los países del hemisferio.

La búsqueda de una arquitectura institucional idónea y apropiada en materia de se-

guridad hemisférica resulta imprescindible porque convive con los logros que se han

alcanzado en el campo de la seguridad en los esquemas regionales y subregionales de in-

tegración que tienen lugar en el espacio americano (Díaz Galán, 2021a). Por de pronto,

es precisa la coordinación entre todos los órganos que, desde una perspectiva y otra, se

ocupan de los temas de seguridad. Pero, también, no tendría sentido que la visión hemis-

férica de seguridad careciera por sí misma de una estructura lo más completa posible. En

otras palabras, lograr la integración hemisférica en materia de seguridad exigiría un com-

ponente institucional que resulta sustancial para hacerla efectiva. Lo que se aprecia en

dos sentidos: Por una parte, es lógico que la arquitectura institucional esté acorde con los

riesgos y amenazas que afronta la región, es decir, se precisa una “adecuación normativa

e institucional para recoger los desafíos de prevención que plantean las amenazas” (Soto,

2009: 141). Y, por otra parte, se debe evitar todo tipo de fragmentación institucional que

representaría un obstáculo para el logro de una seguridad auténticamente hemisférica.

1. FACTORES QUE CONDICIONAN EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA SEGU

RIDAD EN LAS AMÉRICAS

La edicación de un sistema de seguridad en las Américas, que camine en la línea de

la integración, aconseja una alineación perfecta entre las normas y las instituciones, de

tal manera que los avances que se vienen produciendo en la aprobación de instrumentos

político-jurídicos que regulan los diversos sectores de la seguridad en la región america-

na deben repercutir, también y en la misma medida, en los resultados institucionales que

permitan hacer efectivos los derechos y obligaciones que plasman los textos normativos.

Aunque esto debe ser así, sin embargo, se advierten algunos desajustes en la práctica y, a

tal efecto, se puede comprobar que el componente institucional de la seguridad en el he-

misferio occidental está condicionado, en esencia, por los siguientes factores:

En primer lugar, la OEA tiene un gran protagonismo en la escena regional y encabe-

za todas las iniciativas institucionales en el campo de la seguridad, por lo que resultaría

complicado ensayar un marco de creación de órganos que fuera distinto al que tiene lu-

gar en el seno de esta organización internacional. Todo ello hace que el alzamiento del

entramado jurídico de la seguridad hemisférica, en lo que se reere al componente ins-

titucional, siempre tenga que estar vinculado con la experiencia que aporta la OEA en

estos aspectos, puesto que la organización hemisférica ostenta una posición prioritaria

al disponer de órganos y al haber establecido una red de instancias en algunos ámbitos

de la seguridad, como sería el caso de la lucha contra la droga o el combate contra el te-