Banishing Administrative Contracts from Law ? Cooperation between the State and Private Persons in the German Law of the 18th Century ? Die Verbannung von Verwaltungsverträgen aus dem Recht ? Kooperationen zwischen Staat und Privaten in der deutschen Rechtswissenschaft des 18. Jahrhunderts

• Author: Andreas Abegg
• Pages: 39-104

ANCILLAIURIS(anci.ch)2012:39–Synopsis 39

DieVerbannungvonVerwaltungsverträgenausdemRecht–

KooperationenzwischenStaatundPrivaten

inderdeutschenRechtswissenschaftdes18.Jahrhunderts

vonAndreasAbegg

Zusammenfassung1

DiedeutscherechtswissenschaftlicheLiteratur

des18.Jahrhundertsunddesfrühen19.Jahr

hundertszurKooperationzwischenStaatund

Privatenbefasstsichfastausschliesslichmitder

RechtsformdesStaatsdienstes.Dabeiistzubeob

achten,wiederVertragzwischenStaatundPri

vatenimAllgemeinenundderVertragmit

StaatsdienernimSpeziellenmitdersichvertie

fendenundfürdenkontinentalenRaumsotypi

schenTrennungvonöffentlichundprivat

respektiveöffentlichemRechtundPrivatrecht

zwischenStuhlundBankgeriet,d.h.wederim

einennochimanderensichausdifferenzierenden

RechtsbereichAufnahmefand.FürDeutschland

lässtsichdiesanhandderEvolutionderStaats

undRechtstheoriennachvollziehen–insbeson

derevonJustiüberGönnerzuHegelundzahlrei

chenanderenRechtswissenschaftlerndes19.

Jahrhunderts.

1DieserText entstammteinemForschungsprojekt

desSchweizerischenNationalfonds(Nr.119412).

Vgl.Abegg(2009;2010).

BanishingAdministrativeContractsfromLaw–

CooperationbetweentheStateandPrivatePersons

intheGermanLawofthe18thCentury

translatedbyAnnemarieThatcher

Summary1

Germanlegalliteratureoncooperationbe

tweenthestateandprivatepersonsinthe18th

andearly19thcenturiesdealtalmostexclu

sivelywiththelegalformofgovernmentser

vice.Itispossibletoobservethatcontractual

agreementsbetweenthestateandprivateper

sonsingeneralandcontractualagreements

withcivilservantsinparticularwereaccepted

intoneitheroftheselfdifferentiatingrealms

ofpublicandprivatelaw,asbothcategoriesof

law,likethepublicandprivatespheresthem

selves,typicallydemonstratedadeepsepara

tionincontinentalEurope.Thiscanbeseenin

Germanythroughtheevolutionofstateand

legaltheories,particularlyintheworksofJus

ti,thenGönner,throughtoHegelandnumer

ousotherlegaltheoristsofthe19thcentury.

1Thistextispartofaresearchprojektsup

portedbytheSwissNationalScienceFoun

dation(no.119412).Cf.Abegg(2009,2010).

AndreasAbegg–DieVerbannungvonVerwaltungsverträgenausdemRecht

40 ANCILLAIURIS(anci.ch)2012:39–Synopsis

I. Einleitung:DieBestellungzum

StaatsdienstimFokusvonPolitikund

Rechtswissenschaft

Werdiedeutscherechtswissenschaftli

cheLiteraturdes18.Jahrhundertsunddes

frühen19.JahrhundertszurKooperation

zwischenStaatundPrivatensichtet,dem

fälltsofortauf,dasssichjeneAutoren,die

sichmitKooperationenzwischenStaatund

Privatenauseinandersetzten,fastausschliess

lichmitderRechtsformdesStaatsdienstesbefas

sten.2DieserFokusistnichtohneGrund.

DennerstenswurdeninderFolgeneuer

staatswissenschaftlicherErrungenschaften

undTheorien3neuartigeebensowiebisher

vonPrivatenfürdenStaaterbrachteLei

stungenineinenStaatsapparatintegriert,der

sichindeneinzelnendeutschenLändern

zunehmendkonsolidierteundsichhierar

chischorganisierte.4Undzweitenswurden–

mitdemAufbaueinerprofessionalisierten

2Vgl.etwaBöhmer(1710/1726):§11;Wolf f(1748/

1968):§904und925;Seuffert(1793);Fichte

(1796/1979):164.AuchinFrankreichhattensich

dieGemüterprimärandiesemGegenstand

erhitzt,wennauchmitandererrechtlicher

Gewichtung:Dieszeigtsichparadigmatischin

dergrossenAufgabedesmodernenfranzösi

schenStaates,dieausgeprägteKäuflichkeitund

VererblichkeitdesBeamtenstatusunddesRich

terpostensineinen„actedepureadministra

tion“zuüberführen,inwelchemErnennung

undEntlassungalleinimErmessenderRegie

rungstand.NotabenesuchtemanunterLouis

XIV.zunächstdenbisherigenVerk auf vonStaats

eigentumundÄmternzueinerdurchöffentliche

InteressenbedingtenPachtumzudeuten.Siehe

hierzum.w.H.Tocqueville(1856):292ff.;Mous

nier(1974):609ff.,vorallem630ff.;zurKäuflich

keitvonÄmternineinerfrüherenPhasesiehe

zudemMousnier(1945).AusrechtlicherSicht

vgl.Perriquet(1884):N487und489ff.mitHin

weisaufdieRechtsprechungdesConseild’État

bis1849.DiedefinitiveAusweitungderPerspe k

tivetratmitDareste(1862)undPerriquet(1884)

ein.

3 GrundlegendsindfreilichBodin(1576)und

Hobbes(1647).HierzuuntenIV.A.

4Sheehan(1994):391ff.

I. Introduction:Appointmentsto

GovernmentServiceintheFocusof

PoliticsandLaw

Thefirstthingthatwenoticewhenwe

lookattheGermanlegalliteratureoncoop

erationbetweenthestateandprivateper

sonsinthe18thandearly19thcenturiesis

thattheauthorsdealtalmostexclusivelywith

thelegalformofgovernmentservice.2This

focuswasnotwithoutreason.Firstofall,as

aresultofnewaccomplishmentsandtheo

riesinpoliticalscience,3newtypesofser

vices,aswellasthosethathadheretofore

beenperformedforthestatebyprivateper

sons,wereintegratedintoasinglestateappara

tus.Thisstateapparatusexperienced

increasingconsolidationandhierarchical

organisation4ineachoftheGermanLänder

(states)overtime.Secondly,incloseconnec

tionwiththesettingupofaprofessionalised

administrativebody,therelationsbetween

2Seee.g.Böhmer(1710/1726):§11;Wolf f(1748/

1968):§904and925;Seuffert(1793);Fichte(1796/

1979):164.InFrancethispointwasalsothepri

marycauseofheateddebate,althoughthelegal

emphasiswasplacedelsewhere:thisisparadig

maticallyevidentinthegrandtaskthemodern

stateofFrancehadsetitselfoftransferringthe

distinctlyvenalandhereditarynatureofthesta

tusofcivilservantandofjudicialpositionstoan

actedepureadministration”,inwhichappoint

mentsanddismissalswereatthesolediscretion

ofthegovernment.Nevertheless,attemptswere

madeunderLouisXIVtoredefinethehitherto

existingsaleofstatepropertyandofficesasa

formoftenure,dependantonthepublicinterest.

Forfurtherreferences,seeTocqueville(1856):pp.

292onwards;Mousnier(1974):pp.609onwards,

andparticularlypp.630onwards;formoreon

theearliersaleofoffices,seealsoMousnier

(1945).Fromalegalpointofview,seePerriquet

(1884):N487andpp.489onwards,withrefer

encetothejurisdictionoftheConseildEtatup

until1849.Adefinitiveextensionofthisperspec

tivewasintroducedbyDareste(1862)andPerri

quet(1884).

3Thefoundationshadofcoursebeenlaidby

Bodin(1576)andHobbes(1647).SeealsoIV.A

below.

4 Sheehan(1994):pp.391onwards.

AndreasAbegg–DieVerbannungvonVerwaltungsverträgenausdemRecht

ANCILLAIURIS(anci.ch)2012:39–Synopsis 41

Verwaltung–dieBeziehungenzwischen

demInnenpolitischerMachtunddemAus

sennunvertikal,vonStaatzuUnterworfe

nen,gedacht,ganzimGegensatzzueiner

Kooperation5zwischenebenbürtigen,

gleichgerichtetenParteien.6Inextremis

wurdedieseTendenzbereitssichtbarzum

BeispielimfranzösischenAncienRégime

des18.Jahrhunderts,alsdieInfrastruktur

leistungenimmermehrdurchFronarbeit

erbrachtwerdensollten7,oderbereitsim

PreussenderJahrhundertwendevom17.

zum18.Jahrhundert,alsdiePächtervon

StaatsdominienalsBeamteerfasstwurden

undfolglichdiesesRechtsverhältnisjegli

5DerBegriffderKooperationerschliesstsichin

seinerDifferenzzueinseitiger(Rechts)Macht.

DieDifferenzvonKooperationundeinseitiger

RechtsmachtwirdheuteinderEinheitder

Handlungsformaufgehoben:vgl.jüngstdie

UntersuchungzumösterreichischenVerw al

tungsvertragunterdiesemLeitbegriffderHand

lungsformenlehre:Eberhard(2005).

6DieseStrukturveränderungwirktenachhaltig,

wassichzumBeispielausBluntschlisBeschrei

bungderZuständigkeitdesStaatesfürGemein

destrassenablesenlässt:Diesewareninder

Verg ang enh eit inallerRegelvonPrivatenunter

haltenworden:„[DerStaat]kannsichaufdie

OberaufsichtbeschränkenunddenGemeinden

dienähereSorgeüberlassen;abererwirdwohl

thun,zubestimmenunddarüberzuwachen,

dassdieseSorgeindemGeistederöffentlichen

WohlfahrtwirklichgeübtundnichtderNachläs

sigkeitundderArbeitsundKostenscheueinzel

nerPrivatenfreierSpielraumverstattetwerde.“:

Bluntschli(1868),II:430f.Gedachtwirdeine

Arbeitsteilungallerdingsnichtalsvertragsmäs

sigeKooperation:DerStaatkönnezwar,so

Bluntschliweiter,dieMeinungPrivaterzum

UnterhaltvonGemeindestrasseneinholen,aber

„[e]ssollnichteinRechtsstreitzwischenParteien

entschieden,sonderndasZweckmässigstevon

demfreien,alleVerhältnisseüberschauenden

undzunächstimöffentlichenInteressewürdi

gendenStandpunktedesStatsausgefundenund

bestimmtwerden“.

7 HierzupointiertderliberaleKritikerTocqueville

(1856):282ff.

internalandexternalpoliticalpowerbecame

vertical,inthattheyoriginatedfromthe

stateandfloweddowntoitssubjects.Aver

ticalflowofpower,however,stoodindirect

contrasttotheconceptofcooperation5

betweenequal,alignedparties.6Notwith

standing,thistendencybecameextremely

apparentintheFrench“AncienRégime”in

the18thcentury,atatimeinwhichinfra

structuralworksweremoreandmorepro

videdbyforcedlabour,7andalsoinPrussia

attheturnofthe18thcentury,wherethe

leaseholdersofstatedominionsbecamecivil

servants,therebyremovinganycontractual

5Theconceptofcooperationcanbeascertainedby

distinguishingitfromunilateral(legal)authority.

Thedifferencebetweencooperationandunilat

erallegalauthorityhasgivenwaytothemodern

dayunifiedformofaction:seerecentinvestiga

tionsintotheAustrianadministrativecontract

underthekeydefinitionofthe“doctrineofthe

formofaction”:Eberhard(2005).

6Thesestructuralchangeshavehadalasting

effect,asexemplifiedbyBluntschli’sdescription

ofthestate’sresponsibilityforcommunalroads.

Inthepast,thesehadgenerallybeenmaintained

byprivateindividuals:“[TheState]canlimit

itselftoasupervisoryroleandleavetheactual

careandmaintenancetothelocalauthorities;but

itwoulddowelltoregulateandmonitortheexe

cutionofthistasktoensurethatitiscarriedout

inthespiritofpublicwellbeing,ratherthanin

theneglectfulmannerofworkshyandcostsen

sitiveprivateindividuals”:Bluntschli(1868),II:

pp.430–431.Thisdivisionofworkisnottobe

understoodascontractualcooperation,however:

thestatecould–asBluntschliargues–obtainthe

opinionofprivatepersonsontheupkeepofcom

munalroads,but“thedecisiontobemadeisnot

oneinfavourofparticularpartiestoalawsuit;

theaimisrathertofindanddetermineastate

pointofviewthatbestfitsthepurpose,taking

intoaccountalleventualities,andfirstandfore

mostreflectingthepublicinterest”.

7PointedlyillustratedbytheliberalcriticToc

queville(1856):pp.282onwards.