Avances y mejoras del marco normativo para la asistencia y protección de los desplazados internos en África

Autor:Cervera Vallt erra, M.
Cargo:Profesora Contratada Doctora. Universidad de Valencia
Páginas:157-178

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Acercarse a la realidad de la República Democrática del Congo y a los países de su entorno tiene particular interés debido a que esta área geográfica experimentó un importante movimiento de personas a raíz especialmente del genocidio de Ruanda de 1994. Los desórdenes producidos también en otros Estados limítrofes, como Burundi y Uganda, tiene su interés ya que en esta zona de los Grandes Lagos se dio una situación socioeconómica y una catástrofe humanitaria de proporciones gigantescas.

Pasados los años, la situación en estos países, aunque más apaciguada por los conflictos directos, sigue siendo compleja y llena de nuevos hechos. En bue-

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na parte de estos territorios -al menos al este de la República Democrática del Congo-, la situación de los desplazados internos y de los refugiados es todavía preocupante sobre todo por la incesante violencia sexual y por el reclutamiento de niños soldado. La preocupación se debe también a que la situación de los desplazados internos y los refugiados de la zona se ha entremezclado con conflictos agrarios y disputas sobre el derecho de pastoreo o de pesca. Además, precisamente en estos lugares y en los campos de refugiados y de desplazados internos, están presentes grupos armados y paramilitares, infiltrados o no, que no han dejado de aspirar a asumir de facto el control del territorio, dándose así violaciones masivas y constantes del Derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario. Por ejemplo, en la República Democrática del Congo, aunque se ha hecho un gran esfuerzo y se ha logrado que gran parte de los miembros de estos grupos armados se incorporen al ejército nacional congoleño, no es extraño que sean estas personas las que sigan cometiendo abusos y vulneraciones del Derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario sobre sus propios nacionales y sobre los refugiados instalados en el país. Los grupos beligerantes no están en guerra con otros ejércitos nacionales, pero dirigen su acción bélica contra la población civil para humillarla y desmoralizarla, sembrando el terror en las zonas en las que operan. Lamentablemente, la ayuda humanitaria para esta población civil a veces es insuficiente o no llega, por la impenetrabilidad de las zonas de acogimiento y de refugio. Lo más desalentador es que todo este panorama se produce aprovechando una gran impunidad y un aparato estatal tan débil y corrupto que da lugar a un limitado control sobre parte del territorio por parte de las autoridades nacionales correspondientes. A ello, se suma la depredación de los ricos recursos naturales y minerales de la zona que siguen sirviendo, bien como moneda de cambio a una población paupérrima que se limita simplemente a sobrevivir, bien en otros casos se emplea como arma de guerra por parte de los grupos armados para perpetuar un clima constante de terror y no perder su hegemonía. Como en un círculo vicioso, este escenario retroalimenta y pone en peligro una gran inestabilidad económica y social y una paz sumamente volátil, en zonas a veces imperceptibles y casi impenetrables del este de la República Democrática del Congo.

A tales efectos, en este trabajo se va a analizar la reacción a estos hechos por parte de dos Organizaciones Internacionales que operan en África, por su honda preocupación y por su serio compromiso en dar respuesta a la situación migratoria en esta parte del mundo. De un lado, se van a detallar las aportaciones de la Conferencia Internacional de la Región de los Grandes Lagos (CIRGL) 1, creada ad hoc. De otro lado, no se va a olvidar reflexionar sobre los avances efectuados bajo los auspicios de la renovada Unión Africana (UA) 2 -heredera de la otrora Organización de la Unión Africana (OUA)- y sobre todo las mejoras que para este continente puede significar la adopción de la Convención para la protección y la asistencia de los desplazados inter-

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nos, conocida como Convención de Kampala, adoptada en octubre de 2009 y en vigor desde el 6 de diciembre de 2012 3, a la que dedicaremos la parte final como una etapa de desarrollo como posible solución a los problemas que experimentan los desplazados internos en África, continente especialmente afectado por este problema.

1. Algunas aclaraciones previas

Tras el final de la Guerra Fría, en esta región meridional de África han proliferado guerras civiles y crisis políticas y económicas continua, sistemática y recurrentemente. Los hechos ocurridos allí han causado un flujo migratorio de civiles que se han visto obligados a huir de su lugar de residencia habitual y vagar sin rumbo fijo para salvar sus vidas o para evitar violaciones del Derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario. Esta dinámica ha determinado la existencia de dos tipos de personas en una situación parecida pero con un régimen jurídico diferente. De una parte, están aquellas personas que deciden atravesar las fronteras internacionales, en cuyo caso hablamos de «refugiados». De otra parte, están aquellas personas que permanecen en el interior del propio país del que son nacionales, en cuyo caso entramos en la categoría de los «desplazados internos» 4.

1.1. Los refugiados

La situación de los refugiados ha sido tratada profusamente por el Derecho internacional. A modo de recordatorio, los refugiados son aquellas personas que se han visto obligadas a abandonar su país por determinadas causas concretas y, por ello, deciden cruzar la frontera para instalarse en otro. El Convenio de Ginebra, de 28 de julio de 1951, sobre los refugiados 5 regula la

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situación de estas personas. Junto a él, el 31 de enero de 1967 se adoptó un Protocolo sobre el Estatuto de los refugiados, hecho en Nueva York.

El Convenio de 1951 es el primer texto jurídico en el que se desplegaron importantes esfuerzos para otorgar valor convencional al listado de los derechos humanos de la Declaración Universal de las Naciones Unidas proclamado el 10 de diciembre de 1948 6. Este tratado nació con los primeros intentos de impulsar los esfuerzos de humanización del Derecho internacional en el seno de la ONU. El Convenio de Ginebra especifica las obligaciones jurídicas de protección a favor de personas desprotegidas a cargo de un Estado diferente del de su propia nacionalidad. Este convenio está relacionado con la creación del Estatuto del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que pretendía generalizar una institución -la de los refugiados-, hasta ese momento limitada geográfica y materialmente, es decir, cuando se concedía dicha protección de forma específica ratione personae. Este tratado quiso dar respuesta sobre todo a la situación legada por la Segunda Guerra Mundial en el continente europeo. A partir de entonces se suprimió el criterio de la nacionalidad y del origen de las personas afectadas. Es ésta una tendencia que culminó con la adopción del Protocolo de 1967, en el que se eliminaron por completo las limitaciones temporales y geográficas. Se concretó así la aplicación personal del estatuto y de su contenido, esto es, los derechos y obligaciones de los Estados parte en relación con estas personas vulnerables. Por eso, el Convenio de 1951 limita la tradicional institución del asilo político para objetivar la noción de refugiado.

El apartado A(2) del art. 1 del Convenio de Ginebra define al refugiado como aquella persona que:

Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que careciendo de nacionalidad hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él

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La definición tiene su importancia cuando los países y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales intentan precisar quién es refugiado y quién no lo es. Las causas de persecución deben coincidir con uno de los siguientes motivos: raza, religión, nacionalidad o pertenencia a un grupo social determinado u opiniones políticas. Como hemos dicho anteriormente, la situación de los refugiados está regulada por el Derecho internacional desde hace algún tiempo y determina el sometimiento a sus potenciales destinatarios a un procedimiento que se concreta en la solicitud de protección o asilo en Estados extranjeros tal y como establece el Convenio de 1951 y por el Protocolo de 1967.

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En un ámbito territorial más restringido, para el caso del continente africano, con una concepción bastante vanguardista, fue adoptada una Convención en el seno de la Organización de la Unión Africana: la Convención de Addis-Abeba, adoptada el 10 de septiembre de 1969, por la que se regulan aspectos específicos de los problemas de los refugiados 7.

En todo caso, merece la pena subrayar que los refugiados son personas que tienen la ventaja de poder estar cubiertas por normas de Derecho inter-nacional específicas existentes. Estos convenios contienen normas de carácter consuetudinario o convencional, hoy con una aplicación consolidada. En estos casos, la persona que atraviesa una frontera tiene al menos derecho a la aplicación del principio general de non refoulement ...

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