La resolución 1386 (2001) del consejo de seguridad autorizando la fuerza internacional de asistencia para la seguridad de afganistán: ¿un paso más en el debilitamiento de las naciones unidas?

AutorJorge Cardona Llorèns
CargoCatedrático de Derecho Internacional Público Universitat Jaume I de Castellón
Páginas227-245

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I Introducción

El 20 de diciembre de 2001 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobaba su resolución 1386 (2001) en la que, tras acoger complacido la evolución de los hechos en Afganistán y reiterar su apoyo al Acuerdo alcanzado en la ciudad de Bonn el 5 de diciembre por varios representantes de grupos afganos, toma nota de la petición que se le realiza de considerar ´la posibilidad de autorizar el pronto despliegue en el Afganistán de una fuerza con mandato de las Naciones Unidasª y decide autorizar su establecimiento.

La presente nota tiene por finalidad analizar la naturaleza, alcance y significado de dicha fuerza, denominada Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (FIAS) 1. Para ello me detendré, en primer lugar, en la descripción de los acontecimientos inmediatos producidos desde el 14 de noviembre, Page 228 fecha en que el Consejo de Seguridad adopta la primera resolución sobre Afganistán tras el inicio de la ´Operación Libertad Duraderaª, hasta el 10 de enero de 2002 en que se firma el ´Memorando de Entendimientoª entre los 16 Estados que aportan fuerzas a la FIAS (II). En segundo lugar me fijaré en los precedentes de fuerzas de características similares autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (III). Una vez conocidos los hechos, los precedentes y el contexto, veré algunas de las características fundamentales de la FIAS a fin de intentar delimitar su alcance y significado en las conclusiones (IV).

II Los acontecimientos desde el 14 de noviembre de 2001 hasta el 10 de enero de 2002

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no autorizó expresamente la denominada ´Operación Libertad Duraderaª consistente en el ataque armado contra el régimen de los talibanes por parte de una coalición de Estados encabezada por los Estados Unidos, y cuya finalidad era derrocar dicho régimen, eliminar la red terrorista Al-Qaida y detener a Osama bin Laden. Sin embargo, nada más empezar dicha operación, el 14 de noviembre de 2001, sí que expresará su apoyo a los esfuerzos encaminados a establecer una administración nueva y de transición que conduzca a la formación de un nuevo gobierno en Afganistán, a través de la resolución 1378 (2001).

Pocos días después de esta resolución se celebraban en la ciudad de Bonn unas denominadas ´Conversaciones de las Naciones Unidas sobre el Afganistánª con participación de 23 representantes de diversas etnias y grupos afganos, actuando como testigo el Representante Especial del Secretario General para Afganistán.

Los participantes en estas Conversaciones llegaron, el 5 de diciembre de 2001, a un ´Acuerdo sobre las disposiciones provisionales en el Afganistán en espera de que se restablezcan las instituciones permanentes de gobiernoª 2. En él se reconoce que la responsabilidad de proteger la seguridad y el orden en todo el país incumbe a los mismos afganos. No obstante, ´conscientes de que puede ser necesario cierto tiempo para que las fuerzas de seguridad y las fuerzas armadas estén plenamente constituidas y en funcionamiento, los participantes en las Conversaciones de las Naciones Unidas sobre el Afganistán piden al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que considere la posibilidad de autorizar el pronto despliegue en el Afganistán de una fuerza con mandato de las Naciones Unidas. Esta fuerza ayudaría a mantener la seguridad en Kabul y la zona circundante. Tal fuerza podría extenderse gradualmente, según procediera, a otros centros urbanos y a otras zonasª 3. Page 229

El 14 de diciembre de 2001, el Ministro interino de Relaciones Exteriores de la nueva Administración Provisional de Afganistán dirigía una carta al Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas manifestando el acuerdo del Gobierno de Afganistán al despliegue de fuerzas multinacionales de seguridad en Afganistán, ´de conformidad con el capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidasª 4.

La indicación expresa del capítulo VI de la Carta suponía, además de la necesidad del consentimiento del gobierno afgano, la limitación del uso de la fuerza al ámbito de la defensa personal. Por ello, los Estados que estaban dispuestos a contribuir con tropas a la fuerza multinacional presionaron a la Administración Provisional de Afganistán para que rectificara su carta. Así, el 19 de diciembre, el mismo Ministro de Relaciones Exteriores enviaba una nueva carta al Presidente del Consejo de Seguridad en la que le informaba que ´teniendo en cuenta todas las consideraciones pertinentes, podría desplegarse una fuerza internacional de seguridad de conformidad con los capítulos VI o VII de la Cartaª 5.

Pese a la referencia al capítulo VII, las autoridades afganas dejan claro en la carta que ´cada vez que se desplieguen fuerzas, las condiciones iniciales de la coordinación habrán de convenirse con las autoridades afganas en Kabul respecto de la nacionalidad y el tamaño de las unidades militares que se pretende emplazar en territorio afgano, la duración y el calendario de su cometido y las modalidades de su función sobre el terrenoª 6.

En otras palabras, la Autoridad Provisional de Afganistán acepta que la fuerza multinacional pueda usar la fuerza en el cumplimiento de su mandato (de ahí la referencia al Capítulo VII de la Carta), pero sigue exigiendo el respeto a los principios de soberanía e integridad territorial traducidos en el necesario consentimiento del Estado territorial para el despliegue y actuación de la fuerza multinacional.

Dadas estas condiciones, el Ministro de Asuntos Exteriores británico enviaba el mismo día una carta al Secretario General de las Naciones Unidas manifestando la disposición del Reino Unido a asumir el papel de primera nación dirigente de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (FIAS) en Afganistán 7.

Expresamente, el Reino Unido manifiesta en esta carta que la propuesta ´se basa en la disposición manifestada (por el gobierno de Afganistán) de recibir a dicha fuerza y en una resolución del Consejo de Seguridad por la que se autorice éstaª 8. Y, haciendo una referencia genérica al Acuerdo de Bonn, especifica las tareas concretas que tendrá la fuerza 9. Por último, indica también expresamente Page 230cuales serán las relaciones entre la FIAS, que liderará el Reino Unido, y la Operación Libertad Duradera, que lidera los Estados Unidos pero en la que también participa el Reino Unido 10.

Al día siguiente, 20 de diciembre, el Consejo de Seguridad adopta la resolución 1386 (2001), en la que, entre otras cosas:

´Reiterando su apoyo al Acuerdo sobre las disposiciones provisionales en el Afganistán en espera de que se establezcan instituciones permanentes de gobierno, firmado en Bonn el 5 de diciembre de 2001 (S/2001/1154) (el Acuerdo de Bonn),

´Tomando nota de la petición hecha por el Consejo de Seguridad en el párrafo 3 del anexo 1 del Acuerdo de Bonn de que se examine la posibilidad de autorizar el pronto despliegue en el Afganistán de una fuerza internacional de seguridad, ...

´Tomando nota de la carta de 19 de diciembre de 2001 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Dr. Abdullah Abdullah (S/2001/1223),

´Acogiendo con beneplácito la carta de 19 de diciembre de 2001 dirigida al Secretario General por el Secretario de Estado para los Asuntos Exteriores y el Commonwealth del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (S/2001/1217) y tomando nota del ofrecimiento del Reino Unido expresado en esa carta de asumir la dirección en la organización y el mando de una fuerza internacional de asistencia para la seguridad,

(...)

Actuando a estos efectos de conformidad con el Capitulo VII de la Carta de las Naciones Unidas,

  1. Autoriza, como se prevé en el anexo 1 del Acuerdo de Bonn, el establecimiento durante 6 meses de una Fuerza internacional de asistencia para la seguridad que apoye a la Autoridad Provisional afgana en el mantenimiento de la seguridad en Kabul y las zonas circundantes, para que la Autoridad Provisional afgana y el personal de las Naciones Unidas puedan realizar sus actividades en un entorno seguro;

    (...) Page 231

  2. Autoriza a los Estados Miembros que participen en la Fuerza internacional de asistencia para la seguridad a que adopten todas las medidas necesarias para cumplir su mandatoª.

    De esta forma, el Consejo de Seguridad autoriza el establecimiento de una fuerza multinacional, con el consentimiento del Estado territorial donde va a desplegarse y con la autorización del uso de la fuerza para el cumplimiento de su mandato. Mandato cuya formulación se hace de forma genérica en la resolución pero que, dadas las citas realizadas tanto al Acuerdo de Bonn, como a la carta del Ministro de Relaciones Exteriores de Afganistán y a la carta del Ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido, debe considerarse incorporada por referencia la especificación de dicho mandato contenida en esos documentos.

    Finalmente, el 31 de diciembre de 2001 el Reino Unido y el Gobierno interino afgano firmaban el Acuerdo técnico militar que regula el estatuto de la FIAS en territorio de Afganistán. Este acuerdo será aceptado, el 10 de enero de 2002, por todos los Estados que participan en la fuerza multinacional, incorporándolo al ´Memorando de Entendimientoª, firmado por los 16 Estados contribuyentes de fuerzas, y por el que se crea la FIAS y se regula su mandato, objeto y fin, control y mando unificado, financiación, etc. 11.

III La FIAS: la normalización de lo excepcional

Este sistema que acabamos de describir de una operación multinacional desplegada con consentimiento del Estado territorial y autorizada por el...

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