Atribuciones y autonomías en Estados federales y Estados unitarios

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CAPÍTULO IV
ATRIBUCIONES Y AUTONOMÍAS EN ESTADOS
FEDERALES Y ESTADOS UNITARIOS
1. PONENCIA
1.1. Contrapunto entre competencias, autonomía y coordinación
en Estados federales y Estados unitarios descentralizados
Joaquín Tornos Mas
Catedrático de Derecho Administrativo.
Universidad de Barcelona,
España
Las fórmulas de organización política tienen un carácter profundamente re-
lativo en función del tiempo, del espacio, de la situación económica de cada
momento. Como dijo Forsthoff, hace ya años, «centralización, descentraliza-
ción no designan situaciones, ordenamientos existentes, sino principios y ten-
dencias por los que se guían las estructuras de la Administración, implican,
pues, tendencias» (Retortillo, 1973).
En las últimas décadas, en la mayoría de los Estados democráticos, se cons-
tata una tendencia creciente a la puesta en marcha de procesos de descentraliza-
ción, de incremento de poderes en las instituciones territoriales diferentes del
Estado central o Federación. Es cierto que en los últimos años esta tendencia se
ha frenado o reinvertido en aquellos Estados golpeados por una dura y larga
crisis económica.
La apuesta general por procesos de descentralización responde a razones
diversas. Por un lado, la creciente complejidad de los Estados modernos, que
acumulan cada vez más cometidos y responsabilidades ante sus ciudadanos,
busca, en el reparto del poder, un incremento de la eficacia y eficiencia de las
instituciones públicas. Acercar la gestión a los destinatarios de los servicios
mejora la actividad pública, la hace más adecuada a lo que se demanda y más
controlable. Se impone, de este modo, el principio de subsidiariedad, lo que
supone distribuir las competencias en base a dos ideas fuerza que deben concu-
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descentralización, transparencia y seguridad jurídica en américa latina y europa
rrir: asignar los cometidos públicos a la entidad más cercana al ciudadano, pero
que a su vez posea las capacidades técnicas y económicas suficientes para asu-
mir esta encomienda con la máxima eficacia y eficiencia.
Por otro lado, el reparto del poder entre diversos niveles territoriales trata de
mejorar la calidad de la democracia por medio de una mayor transparencia en
la gestión, una mayor participación y un control más directo y profundo sobre
el quehacer de los responsables públicos.
Por último, la construcción de Estados compuestos, con fórmulas de natura-
leza federal, trata de garantizar la unidad dentro de la diversidad. La existencia
de realidades estatales plurinacionales requiere una distribución de poderes
más intensa, que suponga verdaderas posibilidades de opciones políticas diver-
sas en los distintos territorios dentro de la unidad, en ocasiones mediante mode-
los de reparto del poder de carácter asimétrico. El proceso de globalización
mundial, el incremento de los poderes de las instituciones supraestatales ha
hecho resurgir el interés por las realidades infraestatales, por las identidades
históricas y culturales sin Estado, pero que reclaman mayores poderes de deci-
sión dentro de este nuevo orden internacional.
Esta realidad está en la base de las reflexiones que formulamos a continua-
ción. Reflexiones que se centran en los procesos de distribución de poderes en
los Estados federales y en los descentralizados entre los niveles centrales (Fe-
deración, Estado central) y las entidades subestatales (Estados miembros, Län-
der, Comunidades Autónomas, Regiones). No abordamos, por tanto, la atribu-
ción de competencias al nivel local (Municipios, Provincias), formado por
entidades que también representan colectividades y que actúan al servicio de
los intereses de sus habitantes, pero que son de menor extensión territorial,
dotadas de un nivel más reducido de autonomía, y cuyas competencias depen-
den de lo que establezcan las leyes de la Federación o de los Estados miembros.
Estados federales y descentralización administrativa
Tanto el Estado federal como el descentralizado se caracterizan por el repar-
to de poder entre la Federación y los Estados miembros o entes descentraliza-
dos, pero el alcance de este reparto de poder y los medios a través de los cuales
se lleva a cabo difieren de forma sustancial.
Si bien la categorización de lo que son Estados federales es algo siempre
discutido, podemos calificar como tales a Estados Unidos, Canadá, Alemania,
Austria y con ciertas salvedades, incluso España. En Latinoamérica, podemos
citar el caso de México, cuya Constitución de febrero de 1917, en su artículo
40, establece que «es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repú-
blica representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación establecida según los principios de esta ley fundamental».
atribuciones y autonomías en estados federales y estados unitarios
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Como ejemplos de Estados descentralizados se puede citar el caso de Fran-
cia y en Latinoamérica de Chile. La Constitución chilena en su artículo tres
establece que «el Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones.
Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o descon-
centrada en su caso de conformidad con la ley». Más adelante el artículo 99
dispone «para el Gobierno y administración del Estado, el territorio de la Repú-
blica se divide en regiones y estas en provincias. Para los efectos de la adminis-
tración local, las provincias se dividirán en comunas». Y el artículo 103 concre-
ta que «la ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la
administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los go-
biernos regionales. Sin perjuicio de lo anterior también establecerá, con las
excepciones que procedan, la desconcentración regional de los ministerios y de
los servicios públicos. Asimismo, regulará los procedimientos que aseguren la
debida coordinación entre los órganos de la administración del Estado para fa-
cilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales»22.
¿Cuáles son los rasgos esenciales que nos permiten identificar la existencia
de un Estado federal?
a) El Estado federal supone la existencia de un único Estado que reconoce
la diversidad de las partes que lo componen. Este puede ser fruto de un
pacto federal entre los Estados miembros y la Federación (Federalismo
de integración, caso de EE. UU.), o bien, de un acuerdo de la Federación
que reconoce la existencia de Estados miembros en el texto de la Cons-
titución (federalismo de devolución, caso de Alemania o Austria o del
Estado de las Autonomías de España).
b) El modelo ideal de Estado federal se fundamenta en tres principios: el de
separación, o distribución de poderes legislativos entre Federación y Es-
22 Sobre qué debe entenderse por descentralización tomamos la distinción sobre las diversas
formas de distribuir cometidos dentro de un Estado unitario, realizada por (Furlan, 2012: 3): «Para
precisar el concepto que aún sigue dando lugar a confusiones cabe distinguir tres modalidades distin-
tas de transferencias: la delegación, la desconcentración y la descentralización propiamente dicha,
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Delegaciones Territoriales de los ministerios. También se habla de delegación cuando los gobiernos
centrales encargan a los gobiernos de los niveles territoriales inferiores tareas de gestión e implemen-
tación de políticas que son de su exclusiva competencia, sin renunciar a ella y ejerciendo el poder
 -
sabilidades, competencias y capacidades a unidades especializadas funcionalmente procurando una
mayor capacidad de gestión en su funcionamiento. La distinción más importante es que la desconcen-
tración no elimina las relaciones jerárquicas entre el nivel central y las unidades que se crean. La
creación de entes autárquicos como las empresas o corporaciones del Estado son ejemplos de la mo-
dalidad funcional de la desconcentración. A veces, a la desconcentración se la denomina descentrali-
zación administrativa. La descentralización propiamente dicha, algunos autores también la llaman
devolución, se da cuando los gobiernos locales e intermedios reciben competencias, capacidades y
 
cede completamente la competencia, la transferencia es irrevocable y el que la recibe la ejerce en
plenitud y autónomamente».

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