Aspectos institucionales de la enmienda

• Author: Esther Salamancas Aguado

1. Organización y funcionamiento

1.1. Principios institucionales: el principio de eficacia en función de los costos y el principio evolutivo

Desde el punto de vista institucional, el Acuerdo introduce dos principios que condicionan la organización y funcionamiento de la Autoridad: el principio de eficacia en función de los costos y el principio evolutivo 73. La finalidad perseguida es reducir al mínimo los costos para los Estados Partes y el medio para conseguirlo es que todos los órganos realicen sus actividades en forma eficaz en función de los costos, incluyendo la frecuencia, duración y programación de las reuniones (párr. 2, Secc.1.ª). La existencia de una Autoridad eficaz sin que ello supusiese gastos innecesarios fue defendida desde el principio por los Estados industrializados, siendo más tarde apoyada también por los Estados en desarrollo, para quienes una estructura demasiado burocrática y costosa carecía de sentido, teniendo en cuenta que pasarán muchos años hasta que comience la producción comercial y se generen ingresos que permitan a la Autoridad autofinanciarse.

Como complemento a este principio de eficiencia en función de los costos, se dispone que el establecimiento y funcionamiento de los órganos, incluidos los subsidiarios, se basarán en un criterio evolutivo, teniendo en cuenta sus necesidades funcionales con el fin de que puedan cumplir eficazmente sus respectivas responsabilidades en las diversas etapas del desarrollo de las actividades en la Zona (párr. 3, Secc.1.ª). En definitiva, el enfoque funcional y evolutivo seguido por los negociadores del Acuerdo ha dado origen, en palabras de M. ALBRIGHT, a 'una ágil institución, al mismo tiempo flexible y eficiente, suficiente para adaptarse a las necesidades de la comunidad internacional, a medida que van surgiendo intereses en la explotación minera comercial de los fondos marinos' 74. Estos principios han tenido importantes consecuencias en el plano institucional como veremos a continuación.

Sin olvidar nunca que la causa última es el retraso prolongado en la explotación comercial de la Zona, las funciones iniciales de la Autoridad han sido reducidas durante un período inicial que abarca desde la entrada en vigor de la Convención hasta la aprobación del primer plan de trabajo para explotación (párr. 5, Secc.1.ª). Estas funciones iniciales serán desempeñadas por la Asamblea, el Consejo, la Secretaría, la Comisión Jurídica y Técnica y el Comité de Finanzas. De esta forma, las funciones de la Comisión de Planificación Económica, creada por la Convención, serán desempeñadas por la Comisión Jurídica y Técnica hasta que el Consejo decida otra cosa o hasta que se apruebe el primer plan de trabajo para explotación (párr. 4, Secc.1.ª). Del mismo modo, y en tanto en cuanto el Consejo no establezca su funcionamiento independiente, las funciones de la Empresa serán desempeñadas por la Secretaría (párr.1, Secc.2.ª).

1.2. La nueva categoría de miembro provisional

Una de las novedades que introduce el Acuerdo en la estructura orgánica de la Autoridad es la categoría de miembro provisional. De conformidad con la Convención todos los Estados Partes son ipso facto miembros de la Autoridad (art. 156.2) 75. Sin embargo, con el fin de promover un régimen único y una representación universal en la Autoridad, el Acuerdo permite la condición de miembro provisional por un período limitado de manera que los Estados puedan completar los trámites de ratificación o adhesión a la Convención 76. Del mismo modo, se permite que, al entrar en vigor el Acuerdo, los Estados y las entidades que lo hubiesen estado aplicando provisionalmente y para los cuales el Acuerdo no esté aún en vigor, puedan seguir siendo miembros provisionales de la Autoridad hasta que el Acuerdo entre en vigor con respecto a ellos (párr. 12, Secc. 1.ª). Como afirma QUENEUDEC, este es uno de los innovadores mecanismos introducidos por el Acuerdo en el Derecho de las Organizaciones Internacionales77.

El Acuerdo prevé, así, dos situaciones distintas dependiendo de la fecha de su entrada en vigor, antes o después del 16 de noviembre de 1996. En ambos casos, se atribuye al Consejo la facultad de prorrogar la participación provisional hasta el 16 de noviembre de 1998 a petición del Estado o la entidad interesados y a condición de que el Consejo se cerciore de que el Estado o la entidad interesados han estado intentando de buena fe llegar a ser partes en el Acuerdo y en la Convención (párr.12, (a), Secc. 1.ª) 78.

El Acuerdo entró en vigor el 28 de julio de 1996 y según lo dispuesto para esta situación, los miembros provisionales debían notificar al depositario su intención de continuar participando como miembros provisionales hasta que el Acuerdo entrase en vigor con respecto a ellos, y en cualquier caso, hasta el 16 de noviembre de 1998. Finalizado el período de provisionalidad ocho Estados, incluido los Estados Unidos, aún no eran partes en la Convención y en el Acuerdo y tuvieron que dejar de ser miembros provisionales creándose una situación 'excepcional' con graves consecuencias financieras 79.

Con el fin de facilitar la participación universal, la categoría de miembro provisional permitía la aplicación de las disposiciones de la Parte XI y del Acuerdo de conformidad con sus leyes, reglamentos y consignaciones presupuestarias anuales nacionales o internas y el disfrute de los mismos derechos y obligaciones que los demás miembros, entre otros, la obligación de contribuir al presupuesto administrativo de la Autoridad conforme a la escala de cuotas y el derecho a patrocinar solicitudes de aprobación de planes de trabajo para exploración. Ahora bien, el impago de las cuotas o el incumplimiento en cualquier otra forma de sus obligaciones podía dar lugar al término de su calidad de miembro provisional (párr. 12, (c) (e), Secc. 1.ª), medida que no ha sido aplicada.

2. El sistema de adopción de decisiones

La objeción más importante de los Estados Unidos, desde el punto de vista institucional, fue siempre la relativa al sistema de adopción de decisiones en el seno de la Autoridad, al considerar que sus intereses y los de sus patrocinados no estaban suficientemente protegidos. Por este motivo la reforma institucional operada por el Acuerdo afecta a tres aspectos fundamentales: la composición del órgano restringido, las reglas relativas a la adopción de decisiones y la distribución de competencias entre los órganos principales80.

2.1. La composición del Consejo

El Acuerdo dispone la 'no aplicación' de las disposiciones de la Convención relativas a la composición del Consejo (párr. 16, Secc.3.ª) 81; pero mantiene intacta la estructura general de dicha composición, al estar integrado por 36 miembros de la Autoridad, elegidos por la Asamblea, de los cuales 18 responden al criterio de la distribución geográfica equitativa y otros 18 representan intereses especiales (párr. 15, Secc.3.ª).

Por lo que se refiere a la primera categoría, serán elegidos de conformidad con el principio de asegurar una distribución geográfica equitativa de los puestos del Consejo en su totalida 82. Al igual que el inciso e) del párrafo 1 del art. 161 se incluye una cláusula de salvaguardia: 'cada región geográfica debe contar por lo menos con un miembro elegido en virtud de este apartado'. A esto hay que añadir la llamada 'cláusula ucraniana' según la cual 'una vez que haya participación generalizada en la Autoridad y que el número de miembros de cada grupo regional que participa en la Autoridad sea sustancialmente similar al número de sus miembros que participa en las Naciones Unidas, queda entendido que cada grupo regional estaría representado en el Consejo de la Autoridad en su totalidad por tres miembros como mínimo'83.

Como veremos a continuación, la enmienda afecta principalmente a la elección de los miembros de los distintos grupos de intereses especiales y tiene como fin asegurar una identificación más precisa de los países que representarán en el Consejo al primer grupo de interés, es decir, los mayores consumidores e importadores de productos básicos derivados de las categorías de minerales a extraerse de la Zona 84. Se modifica el inciso (a) agregando que entre los cuatro Estados elegidos dentro de esta categoría 85 debe incluirse a un Estado de la región de Europa Oriental que tenga la economía más importante de esa región en términos de producto interno bruto, y al Estado que, a la fecha de la entrada en vigor de la Convención, tenga la economía más importante en términos de producto interno bruto, si esos Estados desean estar representados en ese grupo. Esos dos asientos, explica PAOLILLO, tienen nombre propio, pero, 'en tanto el que le corresponde a los Estados Unidos ha de ser ocupado en el futuro exclusivamente por dicho país, puesto que el requisito exigido se cumplió una vez y para siempre al entrar en vigor la Convención, el que ahora corresponde a Rusia por tener la economía más importante de la región podría ser ocupado en el futuro por otro país de la misma región si las condiciones económicas cambian substancialmente' 86.

Por lo tanto, los Estados Unidos, si llegan a ser parte en la Convención y en el Acuerdo, tienen garantizado un puesto en el Consejo a perpetuidad.

En los restantes grupos de Estados se introducen dos cambios más: se elimina el requisito de que entre los miembros del grupo de mayores inversores en la preparación y realización de actividades en la Zona [inciso (b)] 87 haya por lo menos un Estado de la región de Europa Oriental 88 y se agrega el interés de los Estados insulares en desarrollo a la lista de los intereses especiales [inciso (d)] 89. Conviene indicar que el grupo de los mayores inversores no tienen por qué estar integrado exclusivamente por Estados industrializados, puesto que varios Estados en desarrollo reúnen las condiciones exigidas para formar parte de ellos90.

Ahora bien, los miembros que representan a cada grupo de Estados son designados por el propio grupo de forma que...