La aplicabilidad objetiva del Derecho Internacional Humanitario a la ONU
| Author | Antonio Segura Serrano |
| Profession | Profesor titular habilitado de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales |
| Pages | 99-126 |
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La distinción funcional y teórica entre mantenimiento de la paz (peace-keeping) e imposición de la paz (peace-enforcement) ha sido la piedra angular sobre la que se ha pretendido basar la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las tropas de Naciones Unidas. De este modo, en la medida en que los contingentes militares bajo mando de la ONU desarrollasen una misión de imposición de la paz sobre la base de la autorización del Capítulo VII de Naciones Unidas, se entendería que estas tropas se encuentran desplegadas en una operación de combate a la que se le aplicaría sin ningún género de dudas el derecho internacional humanitario en su conjunto. Por el contrario, cuando las tropas onusianas se encontrasen desarrollando una misión de mantenimiento de la paz, la aplicabilidad del derecho internacional humanitario no se plantearía siquiera, ya que se trataría de una misión consensuada y pacificadora, en donde no habría uso de la fuerza, salvo en legítima defensa. Esta clara distinción funcional entre un tipo y otro de operaciones se ha puesto en tela de juicio recientemente y esta situación ha complicado aún más la cuestión de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las operaciones de la ONU.
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Con respecto a las operaciones de Naciones Unidas de imposición de la paz, no cabe duda desde el punto de vista jurídico que a éstas se les aplica el derecho internacional humanitario, ya que realizan misiones de combate que no se diferencian en principio de los combates que pudieran surgir en cualquier otro conflicto armado internacional entre Estados.274 No obstante, cabe hacer una distinción ulterior. Por un lado, se situarían las fuerzas de la ONU creadas según lo previsto por los artículos 42 y siguientes de la Carta. En concreto, como es sabido, el artículo 43 de la Carta prevé la puesta a disposición de la Organización de una serie de contingentes nacionales como consecuencia de los acuerdos que los Estados miembros estarían llamados a celebrar con la ONU. El Comité de Estado Mayor se encargaría de la dirección estratégica de estas fuerzas bajo la autoridad del Consejo de Seguridad. Los restantes preceptos de la Carta vienen a garantizar una adecuada colaboración entre el Consejo de Seguridad y el Comité de Estado Mayor (artículos 45-47). Ante la inaplicación de este precepto, ya que no se han celebrado los acuerdos previstos, no existe práctica en relación con tales contingentes al mando de la ONU y sólo cabe afirmar que, en caso de puesta en marcha del mismo, no habría duda de que éstos contingentes, en el desempeño de su misión de combate para el mantenimiento de la paz y seguridad colectiva, estarían sometidos al derecho internacional humanitario.275
Por otro lado, las acciones militares de imposición de la paz, para implementar las decisiones en materia de seguridad colectiva, pueden ser autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pero materialmente desarrolladas por parte de los Estados miembros de la organización. Estos contingentes nacionales configurados sobre la base de una aportación voluntaria, no se encontrarían integrados bajo el mando de la ONU. Esta situación se ha pro-Page 101ducido en la práctica con los conflictos de Corea y del Golfo (tras la invasión de Kuwait por parte de Irak), en donde los contingentes militares se encontraban bajo mando y control nacionales (ambos liderados por EEUU). Otros casos similares son también aquellos en donde los Estados, en apoyo de una misión de Naciones Unidas y bajo su autorización, han desplegado operaciones militares bajo mando y control nacional, como los referidos casos de Somalia, la Antigua Yugoslavia, Ruanda o Haití.276 En cualquiera de estos casos resulta también pacífica la afirmación de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las acciones militares que implican.277
Esta solución además ha sido claramente incorporada en el artículo 2, apartado 2, de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado de 1994.278 Esta disposición parece haberse redactado pues con la intención de comprender las acciones coercitivas constatadas por la práctica internacional hasta ahora, es decir, aquellas autorizadas por el Consejo de Seguridad y desarrolladas por los Estados individual o conjuntamente a través de fuerzas multinacionales,279 como medio alternativo a la aplicación del hasta ahora fallido artículo 43 de la Carta. No obstante, nada impide interpretar el mencionado artículo 2, apartado 2, en el sentido de incorporar también las hipotéticas acciones coercitivas que sobre la base de una puesta en marcha del artículo 43 se pudieran producir en el futuro.280 De la misma manera, los combates que tuvieran como protagonistas a soldados de la ONU en una operación de imposición de la paz estarían sujetosPage 102 a las normas humanitarias hasta ahora aplicables a los soldados de los contingentes nacionales.
En cualquiera de los dos casos aludidos, el combate queda previsto desde el principio, desde la redacción del propio mandato por parte de la Resolución correspondiente del Consejo de Seguridad.281 Si se trata de una acción coercitiva en respuesta a una agresión u otra situación de las que pone en marcha el Capítulo VII de la Carta, no cabe duda de que los combates se van a producir, lo que entraña necesariamente la aplicación de las normas del derecho internacional humanitario. No obstante, se plantea una cuestión problemática con relación al segundo tipo de acción militar analizada. Se trata de saber si esta acción desarrollada por los Estados miembros de la ONU y con la autorización de ésta puede ser asimilada a una acción militar cualquiera entre Estados, en donde los sólo responsables y únicos obligados en el cumplimiento del derecho internacional humanitario serían los Estados,282 o si, por el contrario, la ONU también se encontraría obligada a este respecto. Esta última cuestión será examinada más adelante.283
Como hemos señalado con anterioridad, las operaciones a medio camino entre el Capítulo VII y el mantenimiento de la paz se han empezado a constatar en la práctica reciente de las OMPs cuando, a los mandatos de mantenimiento de la paz con los que se habían creado las fuerzas onusianas, se han ido incorporando elementos que implican un uso de la fuerza que va más allá de la legítima defensa.284 En efecto, en las operaciones desplegadas en la Antigua Yugoslavia, Somalia y Ruanda, se han ido modificando los mandatos inicialmente redactados por el Consejo de Seguridad de tal manera que las tropas han sido habilitadas para recurrir al uso dePage 103 la fuerza como instrumento para garantizar el cumplimiento del nuevo mandato. Esta habilitación para poder tener la iniciativa en el uso de la fuerza, que va más allá de la legítima defensa,285 se ha incorporado como una necesidad operacional cuando de algún modo se ha dejado de contar con el consentimiento de las partes en el desempeño de la misión. Así se ha autorizado el uso de la fuerza para poder distribuir la ayuda humanitaria o para hacer frente a las vulneraciones del derecho internacional humanitario.
Precisamente, la intención de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado de 1994 ha sido la de contrarrestar los ataques de que venían siendo objeto algunas OMPs, pero no cualesquiera OMPs, sino aquéllas que han sido denominadas broad o robust peace-keeping,286 en la medida en que sus mandatos habían sido ampliados para hacer frente a una mayor resistencia u oposición a su despliegue y su acción.
En estas circunstancias, la cuestión que se plantea es si los posibles combates que se puedan producir entre las partes en el conflicto y las tropas de Naciones Unidas quedarían sujetos a la aplicación del derecho internacional humanitario. En la medida en que la modificación del mandato acerca a la OMP a las acciones coercitivas del Capítulo VII de la Carta, y en la medida en que las nuevas Resoluciones del Consejo de Seguridad constatan la realidad de los combates o de la resistencia de diversos grupos organizados, así como la pérdida del carácter consensual de la misión, las OMPs que denominamos aquí híbridas se acercan al supuesto anterior y, por tanto, la aplicación del derecho internacional humanitario debería imponerse.
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Desde un punto de vista funcional, las OMPs persiguen interponerse entre las partes en un conflicto, con su consentimiento, de cara a garantizar la paz que los contendientes buscan alcanzar, por ejemplo, tras un alto el fuego. Por tanto, si el punto de partida consiste en la ausencia de un elemento hostil en la definición del estatuto de las misiones de las OMPs, esa constatación debería conducir por sí sola a la conclusión de que el derecho internacional humanitario resulta inaplicable a la ONU.287 No obstante, ya se ha descrito cómo resulta cada vez más frecuente que las funciones asignadas a las OMPs se multipliquen de manera cuantitativa y cualitativa. Estas operaciones multifuncionales tienen como misión, entre otras, la distribución de ayuda humanitaria y la protección de corredores humanitarios, el mantenimiento del orden, la desmovilización de grupos militares o paramilitares, la...
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