APEC 2004: "viejas" y nuevas dinámicas de apertura económica transpacífica.

• Author: Guti
• Position: Asia-Pacific Economic Cooperation

En 2004, el foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico o APEC, según su sigla en inglés, cumplirá 15 años desde que fue creado en Canberra, como resultado de los esfuerzos de australianos y japoneses por impedir el quiebre de la región de Asia-Pacífico en dos grupos o bloques económicos: Norteamérica, liderado por los Estados Unidos y Asia oriental, impulsado por Japón y las economías más avanzadas del noreste de Asia.

Los miembros del foro, inicialmente formado por 12 países (1), han aumentado en número con las llamadas economías que lo integran, así como en el nivel de influencia política, la profundidad del programa económico y lo ambicioso de sus metas. El propósito de este artículo es describir y evaluar el proceso del APEC en uno de sus dos pilares tradicionales, la liberalización y facilitación del comercio y de las inversiones, y en especial los temas de comercio internacional. En particular, nos interesa analizar su aproximación a los Tratados de Libre Comercio (TLC), por cuanto estos fueron, justamente, uno de los factores que gatillaron la creación del APEC, por una parte, y porque la cara más visible de la apertura transpacífica ha sido, además de la apertura unilateral la liberalización y facilitación del comercio a través de los TLC. Además de los hitos del APEC en política comercial y su relación con el proceso de apertura económica multilateral, analizaremos el tema de los TLC desde la perspectiva de las estrategias comerciales como pieza central de las políticas económicas en Asia nororiental, y la relación de los TLC con la economía política regional

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EL APEC Y LA NUEVA GENERACIÓN DE ORGANISMOS REGIONALES

El APEC pertenece a una nueva generación de organismos regionales de integración económica, que nace y crece en un escenario mundial inédito. La densidad y calidad del intercambio comercial y financiero a lo ancho del globo terráqueo, productos de la economía global y de la información (2), generan una interdependencia compleja entre naciones pertenecientes a civilizaciones muy diferentes, cualquiera sea su tamaño y grado de apertura económica, y cualquiera sea su grado de desarrollo económico, político y social. La densidad de la interfase económica internacional supera ampliamente el plano más simple del intercambio de insumos productivos y de bienes finales, en el terreno comercial, y de los flujos de inversión extranjera, sólo atraídos por el acceso a los mercados internos, en el plano de las inversiones productivas. El despliegue de una estrategia global de investigación, producción y distribución por parte de las empresas transnacionales ha fomentado el crecimiento exponencial del comercio intraindustrial y de los servicios. Las economías de industrialización reciente, tanto en Asia como en América Latina y Europa, alteraron la estratificación mundial y la distribución del poder económico (3). Las relaciones entre los agentes del comercio y de las finanzas internacionales se han ampliado hacia las alianzas estratégicas y las fusiones, introduciendo una nueva dimensión a la tradicional relación entre compradores y vendedores, y a la adopción del sistema industrial fordista.

El APEC, más que cualquier otro organismo económico regional, es un espejo de esta nueva realidad (4). Es antes que nada un foro de cooperación, apoyado por una burocracia reducida, que trabaja en el marco de una institucionalidad flexible y descentralizada. El APEC es un proceso que avanza sobre la base de las convergencias y los consensos que contribuyen a profundizar la liberalización y la facilitación del comercio y de las inversiones a nivel de la economía regional y también mundial. Su objetivo, conocido como las Metas de Bogor, es constituir en Asia-Pacífico un espacio económico abierto, enmarcado en los principios de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que se extienda a economías no pertenecientes al APEC. A lo largo de su vida, el foro ha cristalizado este proceso en el concepto de regionalismo abiertos y en 1994, en Bogor (Indonesia), se propuso alcanzar la meta del libre comercio regional en 2010, en el caso de las economías desarrolladas y en 2020 en el de las economías en desarrollo.

El concepto de regionalismo abierto, fue acuñado en 1992 (6) en la "Declaración de San Francisco" aprobada por el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC), que reconoce que el dinamismo económico de la región se debe principalmente a su creciente apertura económica y al respaldo a la liberalización multilateral (7). En el APEC el concepto adquirió fuerza y se tomó polémico con el segundo informe elaborado por un grupo especial de personalidades, el Grupo de Personas Eminentes del APEC, en 1994, que establece que el concepto debe ser puesto en práctica mediante una fórmula compuesta de cuatro elementos: 1. la máxima extensión y profundidad posibles de la apertura unilateral; 2. el compromiso de seguir abriendo la economía a los países no miembros; 3. en voluntad de extender la liberalización regional sobre una base de reciprocidad, mientras que liberaliza internamente a partir del principio de la nación más favorecida; y 4. el reconocimiento de que en el marco del APEC cualquiera de sus miembros puede ampliar unilateralmente su liberalización en forma condicional o incondicional (8). Se ha definido el regionalismo abierto del APEC como un regionalismo que pone énfasis simultáneamente en un enfoque regional sobre la liberalización y en el respeto por el principio de la no-discriminación. Desde esta perspectiva, la cuestión clave del regionalismo abierto consiste en que el APEC no comenzaría definiéndose a sí mismo como un bloque comercial preferencial.

A lo largo de la última década y media, el APEC ha ideado mecanismos novedosos para poner en práctica su conceptualización del regionalismo abierto a través del unilateralismo concertado, el cual reconoce que la liberalización no discriminatoria voluntaria remite a la liberalización unilateral pero reconoce también que el apoyo mutuo, la creación de confianza y la presión de los pares brindada por la concertación regional pueden efectuar una contribución importante para sustentar el compromiso de liberalización a nivel de la economía mundial (9). A diferencia de otros organismos que negocian acuerdos vinculantes, el APEC se basa en modalidades que promuevan la concertación voluntaria, traducida en acciones unilaterales, las que en el APEC se conocen como unilateralismo concertado. Los instrumentos para avanzar en esta dirección se definieron en 1995, un año después de que se fijaran las metas de Bogor en la Reunión Anual de los Líderes del APEC, en lo que se conoce como la Agenda de Acción de Osaka. Uno de sus pilares está constituido por los Planes de Acción Individuales (IAP, por su sigla en inglés), que son básicamente un ejercicio periódico de evaluación de los compromisos individuales de liberalización y facilitación comercial y financiera (10). En la práctica, estos son réplicas, adaptadas a la cultura transpacífica de las negociaciones comerciales, de los ejercicios de revisión de las políticas comerciales de la OMC. Por otra parte, los Planes de Acción Colectivos (CAP, según su sigla en inglés), en temas propios de la integración profunda de las economías como, por ejemplo, las políticas de competencia, la transparencia y las compras públicas, completan el segundo pilar de las actividades del foro en materia de comercio y finanzas internacionales. En su conjunto, ambos sostienen las actividades del APEC en su agenda de liberalización y facilitación comercial y financiera, o TILF, según su sigla en inglés.

EL PROCESO APEC

Pese a las críticas y a sus manifiestas Deficiencias (11), el balance del APEC muestra que el foro ha superado las expectativas que se forjaron al momento de su creación, en 1989, en Canberra (Australia), como un espacio de diálogo continuo entre altos funcionarios y ministros sobre una agenda abierta de temas económicos. A lo largo de los años se ha fortalecido en diversos planos. Primero, mediante el incremento del número de economías miembros, convirtiéndose, de paso, en el primer organismo económico intergubernamental que incluye a las "tres Chinas". El APEC ha crecido hasta abarcar cerca de 60% del producto mundial y una cifra similar del comercio internacional, reuniendo polos gravitantes de innovación tecnológica y científica en América, Asia oriental y Oceanía. Su perfil político recibió en 1993 el impulso de las llamadas Reuniones Anuales de los Líderes del APEC (12), a partir de la reunión realizada en Blake Island, Estados Unidos.

Uno de los fenómenos que definen la globalización es la emergencia de un mapa más complejo, compuesto de más estratos de naciones que superan la dicotomía norte-sur que imperó en la década de los años setenta y principios de los ochenta. El APEC es un foro sobre política comercial y un espacio para la cooperación técnica y económica, una de cuyas características más interesantes es, precisamente, la de ser antesala de las negociaciones multilaterales que reúnen a las principales naciones industrializadas --exceptuando las de Europa-- con economías de industrialización reciente y economías en vías de desarrollo. Reúne a países con sólidas economías de mercado junto con naciones de economía mixta en plena y dificultosa transición. Al respecto, la membresía de China es paradigmática.

Una institucionalidad flexible, basada en una pequeña burocracia, en reuniones periódicas de redes de expertos, altos oficiales y ministros, coronadas por la Reunión de los Líderes del APEC, ha permitido que el foro construya importantes consensos regionales en favor de la reducción de las barreras arancelarios y de las medidas paraarancelarias. Al mismo tiempo, ha canalizado intercambios sobre una amplia agenda de temas y actividades que cubren todos los aspectos del intercambio económico. Los grupos de trabajo del APEC abarcan en toda su extensión y profundidad los temas propios de la...