Ámbito Europeo (Consejo de Europa y Unión Europea)

• Author: Kai Ambos
• Profession: Catedrático de Derecho Penal, Procesal Penal, Comparado y Derecho Penal Internacional, Universidad de Göttingen
• Pages: 29-40

Contenidos

• 3.1. Derecho originario.
• 3. 2 Derecho derivado.

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3.1. Derecho originario

En el ámbito europeo, los esfuerzos por articular instrumentos jurídicos para la lucha contra el terrorismo se remontan a mucho antes del 11 del septiembre de 2001. En el ámbito del Consejo de Europa se mejoró considerablemente la persecución de actos terroristas gracias Page 30 al Convenio Europeo para la represión del terrorismo⁶⁶, de 27 de enero de 1997, especialmente porque los actos terroristas dejaron de considerarse como delitos políticos o conexos a éstos, con lo que se removieron todos los obstáculos que la extradición planteaba respecto a aquellos delitos. Posteriormente, los Estados fueron obligados a perseguir por sí mismos los delitos bajo determinadas condiciones⁶⁷.

En el ámbito de la Unión Europea (UE), hay que mencionar los arts 29.2 y 31 e) del Tratado de la Unión Europea (TUE). Con posterioridad, la lucha contra el terrorismo se ha constituido como uno de los objetivos de la política criminal comunitaria, y por ello debe impulsarse la armonización de las diversas legislaciones nacionales en la materia. EUROJUST, la institución europea de la coordinación de la persecución penal transnacional, y EUROPOL, la policia europea,⁶⁸son competentes en materia antiterrorista⁶⁹. A mayor abundamiento, la Decisión Marco sobre la orden de detención europea⁷⁰incluye el terrorismo dentro del catálogo de delitos del art. 2 (2); con ella se sustituye el antiguo procedimiento de extradición, basado en el principio de doble incriminación de los delitos en los ordenamientos jurídicos de los Estados entre los que se instaba un procedimiento de extradición. Por otro lado, el art. III 271 de la Constitución Europea de 29 de octubre de 2004⁷¹incluye el terrorismo entre los delitos que deberán ser definidos a través de las normas mínimas contenidas en la Ley Marco Europea.

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La competencia comunitaria sobre lucha antiterrorista no se agota en las llamadas normas especiales. Junto a las competencias y mandatos que los tratados establecen, se prevén otras "competencias anejas", entre las que se puede incluir implícitamente al terrorismo⁷².

3. 2 Derecho derivado

En el seno de los que se conoce como "derecho derivado europeo", se han dictado numerosas medidas antiterroristas⁷³ con anterioridad a los sucesos del 11 de septiembre de 2001; si bien, desde entonces, se ha dado un relevante impulso a los esfuerzos de armonización comunitaria, gracias a la aprobación de numerosos instrumentos jurí-Page 32dicos, que son actualizados de manera constante. Asimismo, tras el 11 de septiembre, el Consejo Europeo ha fijado el curso de la política criminal a través de numerosas sesiones extraordinarias⁷⁴. Transcurridos diez días desde el 11 de septiembre, el Consejo Europeo desarrolló un plan de acción u hoja de ruta (Road map)⁷⁵, el cual se ha desarrollado a través de más de 200 medidas concretas, de 72 ámbitos políticos diferentes⁷⁶. Todas las medidas están documentadas en el plan de acción, y se actualizan con frecuencia⁷⁷. Tras los atentados de Madrid el 11 de marzo de 2004, se reforzaron las tareas de armonización. En la "Declaración para combatir el terrorismo"⁷⁸, el Consejo Europeo cali-Page 33ficó los actos terroristas como atentados contra los valores fundamentales de la Unión Europea, y trazó una estrategia antiterrorista a largo plazo. Después de los atentados de Londres, el 7 de julio de 2005, se aprobaron en sesión extraordinaria del Consejo Europeo más medidas antiterroristas⁷⁹ (prácticamente coincidentes con las anteriores) aunque se establecieron nuevos plazos. Estas medidas debían ser adoptadas en un plazo no superior a diciembre de 2005, momento en el cual el Consejo presentó un plan de acción con medidas más agravadas.

Junto a estas medidas, entre las que destaca la creación de la figura del coordinador de la lucha antiterrorista (desde julio de 2005 desempeña esta función el holandés Gijs Vries), el Consejo Europeo acordó siete objetivos estratégicos para perfeccionar el plan de acción; los objetivos son los siguientes:

. Fortalecer el consenso internacional e intensificar los esfuerzos internacionales para luchar contra el terrorismo;

. Restringir el acceso de los terroristas a los recursos financieros y otros recursos económicos;

. Aumentar al máximo la capacidad de los órganos de la UE y de los Estados miembros para descubrir, investigar y procesar a los terroristas y prevenir atentados terroristas;

. Salvaguardar la seguridad del transporte internacional y garantizar sistemas eficaces de control de fronteras;

. Reforzar la capacidad de los Estados miembros para afrontar las consecuencias de un atentado terrorista;

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. Reflexionar sobre los factores que propician el apoyo al terrorismo y la captación de terroristas;

. Enfocar actuaciones en el marco de las relaciones exteriores de la UE, hacia terceros países prioritarios en los que es preciso mejorar la capacidad antiterrorista o el compromiso de lucha contra el terrorismo.

Tras el 11 de septiembre, la lucha estratégica contra el terrorismo desembocó en la adopción de los siguientes instrumentos jurídicos, pertenecientes al primer y tercer pilar comunitario (ordenados cronológicamente):

La Posición común (en lo sucesivo, PC) del Consejo de la UE 2001/930 PESC, de 27 de diciembre de 2001 relativa a la lucha contra el terrorismo⁸⁰instauró el primer instrumento jurídico dirigido contra personas que "cometan, intenten cometer, participen o faciliten actos de terrorismo", así como contra personas jurídicas o entidades que sean propiedad o estén bajo el control de las personas anteriormente mencionadas, y finalmente, contra personas físicas o jurídicas que actúen en nombre o bajo la dirección de esas personas (art. 2, 3 PC). Ante cualquiera de estas situaciones mencionadas, los Estados miembros deberán congelar los fondos y otros activos financieros (art.2), así como impedir la provisión de fondos a las personas referidas (art.3). Del mismo modo, se tipificarán como delito la provisión y recaudación de fondos económicos (art.1), y "otras conductas de apoyo" (art. 4). Los Estados deberán asegurar la prevención de actos terroristas, el enjuiciamiento de los autores mediante la inserción de tipos delictivos, así como deberán reforzar la cooperación policial y judicial (arts. 7, 13). Finalmente, deberán denegar cualquier tipo de refugio o asilo a los terroristas o a sus colaboradores (art.6), y se velará por la no utilización ilegítima del estatuto de refugiado por los terroristas (arts. 16, 17 PC).

El mismo día se aprobó la PC 2001/931 PESC (actualizada por la PC 2006/380 PESC de 29 de mayo de 2006) "sobre la aplicación de Page 35 medidas específicas de lucha contra el terrorismo"⁸¹, la cual otorgó por primera vez una definición de terrorismo. A tenor del art.1.3 el terrorismo es "el acto intencionado que, por su naturaleza o su contexto, pueda perjudicar gravemente a un país o a una organización internacional tipificado como delito según el Derecho nacional"; los actos intencionados a los que se refiere el tipo objetivo podrán consistir en los clásicos atentados contra la vida o la integridad física de las personas, la destrucción masiva de instalaciones, la fabricación, tenencia o adquisición de explosivos, el ataque contra instalaciones o servicios esenciales para la vida, la amenaza de comisión de cualquiera de estos actos, así como en la dirección o participación de las actividades de un "grupo terrorista"⁸². Los delitos de terrorismo son delitos de intención de tendencia interna trascendente ("Absichtsdelikte mit überschießender Innentendenz"), dado que el autor debe perseguir el propósito de intimidar gravemente a la población, obligar a un gobierno u organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de ello, desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas fundamentales, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional. A pesar de los grandes esfuerzos del Consejo de la Unión Europea para definir de manera unívoca el terrorismo, y así lograr la armonización del derecho penal europeo, no deben descuidarse los peligros que una definición transnacional de estas características entraña de cara al Estado de Derecho. Vogel⁸³ha puesto acertadamente el dedo en la llaga, cuando señala que el Consejo de la UE no ha solucionado el problema de la delimitación del terrorismo de los "movimientos legítimos de resistencia o de liberación nacional". La PC del Consejo amplió considerablemente el círculo de destinatarios a las personas físicas o jurídicas...