Alcances y Desafíos de la Descentralización en América Latina: ¿Qué se ha logrado y qué está por venir?

• Author: Claudia N. Avellaneda/Ricardo A. Bello Gómez
• Profession: O'Neill School of Public and Environmental Affairs Indiana University/School of Public Affairs and Administration Rutgers University ? Newark
• Pages: 57-89

Alcances y Desafíos

de la Descentralización en América Latina:

¿Qué se ha logrado y qué está por venir?

C N. A

O’Neill School of Public and Environmental Affairs

Indiana University

cavellan@iu.edu

R A. B G

School of Public Affairs and Administration

Rutgers University – Newark

r.bellogo@rutgers.edu

Resumen: Este estudio presenta una visión general de ese proceso de descentra-

lización en América Latina en los últimos 40 años. Primero se traza

brevemente la historia de centralismo en la región, subrayando el de-

bilitamiento de los gobiernos locales y, para fines de los años sesenta,

su caída en un estado de virtual abandono. Posteriormente, se examina

la complejidad de factores de índole ‘economía política’ que marcaron

el inicio del proceso en la década de ochenta y un esbozo del cambio

en el perfil de los gobiernos locales. Luego se presenta algunas luces y

sombras del proceso con un intento de balance y, finalmente, unas con-

clusiones positivas acerca de la descentralización en la región.

Palabras clave: Descentralización, América Latina, Democracia, Buen Gobierno,

Municipalidades.

Abstract: This paper reviews the main achievements of the decentralization

process in Latin America from a public policy evaluation perspective.

In particular, the contribution of decentralization to the achievement

of objectives in social policy (education and health), fiscal performance

and democracy at the local level is evident. On the other hand, the

most outstanding challenges of the process that could lead to a full

consolidation of decentralization are raised. Challenges are identified in

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the areas of government capacity, multi-level governance arrangements

and in the possibilities of representation and accountability.

Key words: Decentralization, Latin America, Democracy, Good Government,

Municipalities.

Sumario: I. Introducción. II. Desempeño de las jurisdicciones descentralizadas:

II.1. Logros en Educación. II.2. Logros en Salud. II.3. Logros Fiscales.

II.4. Logros en Democratización. III. Desafíos de la descentralización y

la gobernanza subnacional en América Latina: III.1. Capacidad guber-

namental. III.2. Gobernanza multinivel: El rol de los gobiernos inter-

medios y el asociativismo. III.3. Representación y rendición de cuentas.

IV. Conclusión. V. Referencias.

I. INTRODUCCIÓN

Las reformas administrativas buscan optimizar o reparar las labores gu-

bernamentales en la implementación y entrega de servicios a los ciudadanos.

Como tal, las reformas pueden generar los esperados efectos y también conse-

cuencias inesperadas. En el caso de la descentralización, es importante resal-

tar que ésta se adoptó como una herramienta fiscal, administrativa y política

para facilitar (a) el manejo de las finanzas públicas, (b) la administración e im-

plementación de ciertas políticas públicas (ejemplo, fiscal, salud, educación,

agua potable, alcantarillado, entre otras), y (c) la representación ciudadana a

través de la elección de los líderes subnacionales (locales y provinciales).

Casi cuatro décadas después de su adopción e implementación, es impe-

rativo recopilar los estudios que han analizado los efectos de la descentraliza-

ción a través de diversos métodos tanto cualitativos como cuantitativos. Una

recopilación exhausta que cubra todos los países de Latinoamérica sería lo

ideal. Nuestro objetivo aquí es mucho más humilde en alcance y profundidad.

Como tal, este capítulo ofrece una breve síntesis y análisis del desempeño mu-

nicipal en la entrega de servicios públicos descentralizados.

Consecuentemente, la siguiente sección incluye una breve discusión de

los análisis empíricos que han evaluado el desempeño de los municipios la-

tinoamericanos en términos de resultados de política públicas. Para ello,

nos enfocamos en la entrega de servicios de salud, educación y finanzas.

Seguidamente, hacemos un recuento de los efectos de descentralización en

los sistemas de partidos y en la participación y representación ciudadana in-

cluyendo los grupos subrepresentados. Aunque la descentralización, como

herramienta de gobernanza, ha contribuido en la entrega de políticas públi-

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cas, está aún enfrenta varios desafíos. Por tal razón, la sección subsiguiente se

enfoca en los desafíos de la descentralización incluyendo el fortalecimiento

de (a) la capacidad gubernamental, (b) el robustecimiento del nivel inter-

medio de gobierno y las asociaciones intermunicipales, y (c) la atención a los

temas de representación y rendición de cuentas.

II. DESEMPEÑO DE LAS JURISDICCIONES DESCENTRALIZADAS

Con la adopción de la descentralización emanaron numerosos estudios

académicos. Gran parte de estos estudios se enfocaron en identificar los facto-

res sociales, políticos, económicos, domésticos y externos, así como los actores

claves que llevaron a la adopción de la descentralización (Manor 1999, Willis

et al. 1999; Escobar-Lemmon, 2003; Faletti 2005, 2006, 2010; McNamara 2007;

Peterson 1997; Pinilla et al., 2015; Sanchez de Losada y Faguet 2015, Gordin

2021). Basados en estos factores, otros estudios se concentraron en describir

los diferentes tipos (fiscal, política, y administrativo) y grados (o profundidad)

de descentralización que se adoptaron en la región (Faletti 2005, 2006, 2010,

Pinilla et al. 2015, Faguet 2015).

Es importante resaltar que la transferencia de autonomía fiscal, política y

administrativa a los municipios ha resultado en mayor autonomía para adoptar

y experimentar otras herramientas de gobernanza con el fin de lograr las metas

establecidas y optimizar el desempeño gubernamental. Estas nuevas herramien-

tas incluyen coproducción, presupuesto participativo, privatización, herramien-

tas de préstamo controlado, tercerización, entrega híbrida de servicios, manejo

del desempeño, medición de desempeño, cooperación intergubernamental,

gobierno electrónico y asociativismo, entre otros (Avellaneda 2023a). Estas re-

formas innovadoras han contribuido a que las municipalidades también hagan

frente a los choques externos y ciclos macroeconómicos desfavorables.

La descentralización de responsabilidades generó llamados a documen-

tar y demostrar el desempeño gubernamental. Medir el desempeño implica

“documentar si una organización está alcanzando sus metas” (Sanger 2013,

185). Ciertas reformas administrativas han fomentado el uso de instrumentos

de evaluación del desempeño en el sector público (van Thiel y Leeuv 2002,

Heinrich 2000, Berman 2008). Documentar el desempeño se hizo una ten-

dencia mundial. En muchos países se comenzaron a demostrar actividades,

insumos, costos, quejas, procedimientos, beneficiarios, entre otras cosas, y a

producir informes que se utilizan para fines de contabilidad, auditoría, pre-

supuestación y gestión, así como para cumplir con los mandatos legislativos