La agenda de justicia de la UE para 2020 - reforzar la confianza, la movilidad y el crecimiento en la unión. Comunicación de la Comisión de 11 de marzo de 2014

• Author: Mónica Guzmán Zapater
• Position: Universidad Nacional de Educación a Distancia
• Pages: 321-330

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1. Con fecha 11 de marzo del presente año la Comisión de la UE a través de una Comunicación ha hecho pública la «Agenda de justicia de la UE para 2020» [Documento COM (2014) 144 final, en adelante, la Comunicación] por la que se establecen las grandes prioridades en materia de justicia para los próximos años. Una correcta valoración de conjunto sólo podrá hacerse con el documento que finalmente contenga el Plan de Acción, cuya definición y aprobación corresponde al Consejo Europeo (art. 68 TFUE). Por lo menos ese ha sido el modus operandi seguido en Programas anteriores. La presentación de esta Comunicación establece las orientaciones estratégicas en materia de justicia, ante la inminente expiración del anterior Programa de

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   Estocolmo [DOUE núm. C 115, p. 13, seguido de un Plan de Acción, véase «Garantizar el Espacio de Libertad, seguridad y justicia para los ciudadanos europeos», Documento COM (2010) 171 final, de 20 de abril de 2010] que a finales de 2014 toca a su fin. En un documento no muy extenso (apenas diez páginas), la Comisión hace una mirada retrospectiva destacando algunos de los logros alcanzados (2), y a continuación enfoca el futuro estableciendo como grandes objetivos fomentar la confianza mutua, la movilidad y el crecimiento económico (3) a partir de una serie de medidas (4) entre las que destaca una posible codificación en materia de conflictos de leyes (5 y 6).

   Con carácter previo hay que resaltar dos elementos que llaman la atención en una primera lectura: uno es la alusión a una Política de justicia de la UE (p. 1 y en adelante) de reciente aparición, a mi conocimiento, y con fuertes resonancias federalistas al evocar una política común en materia de justicia llamada a coexistir con las estructuras de justicia de los Estados miembros; en efecto, aunque desde el Tratado de Lisboa de 2009 se anunciaba el establecimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y justicia como nuevo objetivo de la UE y espacio público diferenciado del Mercado interior (art. 3.2 TUE desarrollado en el Cap. 3 TFUE), la emergencia de una Política de justicia viene a reforzar la importancia del objetivo, al englobar bajo tal denominación el conjunto de medidas, actualmente en vigor y futuras, con las que se pretende avanzar en los parámetros de una mejor administración de la justicia siempre para relaciones transfronterizas. Este cambio terminológico no es pues baladí y nos sitúa ante objetivos más ambiciosos, como veremos. Otra cuestión que llama la atención es el anclaje de dicha Política de justicia en el contexto de la crisis económica y financiera que asola a la mayoría de los Estados miembros de la UE, y de ahí que las medidas a adoptar deban servir para sustentar la recuperación económica, el crecimiento y la lucha contra el desempleo (p. 5).

2. En su mirada hacia el pasado, y sin entrar en mayores concreciones, la Comisión entiende que se han hecho progresos significativos que se ordenan en torno a los tres ejes inspiradores de la Agenda de justicia: (i) Refuerzo de la confianza mutua como base del espacio europeo de justicia, destacando en el ámbito de la justicia penal la introducción de normas mínimas comunes para los delitos transfronterizos; (ii) Contribución al crecimiento económico o, al menos, el apoyo a la recuperación económica se ha visto impulsado al facilitar el reconocimiento y la ejecución de las Sentencias sin procedimientos intermedios; se esperan además las nuevas regulaciones en el ámbito de la protección de datos, la protección de los consumidores y una reforma de la normativa europea en materia de insolvencia, al tiempo que siguen vivas las negociaciones en orden al establecimiento de una Fiscalía Europea que tendría como principal función la lucha contra el fraude (pp. 3 y 4). (iii) La justicia para los ciudadanos es el tercer pilar sobre el que se quiere seguir construyendo: potenciar la ciudadanía europea, en tanto que la libre circulación de las personas forma parte de contenido esencial de dicho estatuto Y reducir los costes de los trámites administrativos en los Estados miembros ha sido otra de las realizaciones (p. 4). En conjunto, una visión autocomplaciente. La Comunicación no es más exacta ni aporta datos más concretos de los que se acaban de indicar, aunque resulta elocuente tanto en sus silencios como en algunas de las afirmaciones vertidas.

   Así, parece inexacto afirmar que la reforma del Reglamento núm. 44/2001, sobre competencia judicial, reconocimiento y ejecución de Sentencias en materia civil y mercantil, operada por el Reglamento núm. 1215/2012 (bruselas I refundido) conlleve la supresión de los procedimientos intermedios. Como es sabido la reforma no ha culminado en la supresión del exequátur como se preveía en la Propuesta de revisión inicial

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   de 2010. Sí es cierto que ni siquiera para obtener el efecto ejecutivo se exige una declaración previa de ejecutividad. Y esto porque se introducen tres medidas orientadas a facilitar aún más la eficacia extraterritorial de las resoluciones contempladas: se generaliza la presentación directa de la resolución a reconocer/ejecutar a la autoridad extranjera ante la que se pretende que surta efectos, desde una caracterización de la decisión como título ejecutivo; corresponde a la parte que se oponga invocar los motivos de oposición, que no han variado; por último, corresponde a cada Estado regular el procedimiento de oposición al reconocimiento y a la ejecución (véase Arenas García, R., «Del Reglamento bruselas I al Reglamento bruselas I bis», REDI, 2013, 2, pp. 379-380). Es probable que el objetivo haya sido y seguramente desembocará en la supresión del exequátur en muchos casos; pero no ha triunfado la opción metodológica favorable al reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil objeto del Reglamento, que fue la posición inicialmente sostenida por la Comisión.

   Tampoco es exacto anunciar la supresión de formalidades para reducir costes administrativos. La Comisión está anticipando la probable aprobación de la Propuesta de Reglamento 2013/0119 del PE y del Consejo, tendente a favorecer la libre circulación de los ciudadanos y las empresas simplificando la aceptación de determinados documentos públicos en la unión Europea, presentada el 24 de abril de 2013 [Documento COM(2013) 228 final], de modo que las autoridades de los Estados miembros tendrán la obligación de aceptar, tal cual, los documentos públicos expedidos por las autoridades de otros Estados miembros, incluyendo modelos uniformes; de igual modo, se da por hecha la transposición de la Directiva 2011/83, de 25 de octubre, sobre los derechos de los consumidores (DOUE núm. L 304, de 22 de noviembre 2011, transposición en España por Ley 3/2014, de 27 de marzo, BOE núm. 76, de 28 de marzo 2014).

   En cambio, llama la atención la ausencia de toda mención a la Propuesta de Directiva del Consejo, relativa a la protección consular de los ciudadanos de la unión en países terceros, de 14 de diciembre de 2011 [Documento COM (2011) 881 final]. Bien es cierto que por su finalidad, la protección consular de los ciudadanos sin representación en países terceros, tiene ante todo un valor simbólico hacia el exterior, aunque por su propia finalidad y las medidas contempladas, está lejos de contribuir al crecimiento económico; no habría que olvidar que es un derecho derivado de la ciudadanía de la UE y el único con proyección exterior; su aprobación opone a los países con servicios exteriores con amplia presencia en el mundo frente a países que carecemos de éstos, al albur por tanto de las negociaciones en el doble marco del Consejo y el PE.

3. La parte más interesante de la Comunicación tiene que ver con los retos o desafíos relacionados con los objetivos estratégicos 2015-2020, considerando la política de justicia como parte de la estrategia para el crecimiento económico. El horizonte está puesto en reforzar la confianza, la...