Arrêt (au principal) de Cour Européenne des Droits de l'Homme, 29 octobre 2013 (cas AFFAIRE VARVARA c. ITALIE)

Conférencier:GAITO A.
Défendeur:CASE OF SACE ELEKTRİK TİCARET VE SANAYİ A.Ş. v. TURKEY
Date de Résolution:29 octobre 2013
SOMMAIRE

Violation de l'article 7 - Pas de peine sans loi (Article 7-1 - Nulla poena sine lege) ; Violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens) ; Dommage matériel - décision réservée ; Préjudice moral - réparation

 
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DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE VARVARA c. ITALIE

(Requête no 17475/09)

ARRÊT

(Fond)

STRASBOURG

29 octobre 2013

DÉFINITIF

24/03/2014

Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Varvara c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

Danutė Jočienė, présidente, Guido Raimondi, Dragoljub Popović, András Sajó, Işıl Karakaş, Paulo Pinto de Albuquerque, Helen Keller, juges, et de Stanley Naismith, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 1er octobre 2013,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 17475/09) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. Vincenzo Varvara (« le requérant »), a saisi la Cour le 23 mars 2009 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Le requérant a été représenté par Me A. Gaito, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent, Mme P. Accardo.

3. Le requérant allègue que la confiscation dont il a fait l’objet est incompatible avec les articles 7 et 6 § 2 de la Convention ainsi qu’avec l’article 1 du Protocole no 1.

4. Le 21 mai 2012, la requête a été communiquée au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.

EN FAIT

  1. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

    5. Le requérant est né en 1943 et réside à Gravina di Puglia.

    1. Le projet de lotissement

      6. Souhaitant construire des logements à proximité de la forêt de Mercadante, le requérant présenta un projet de lotissement (piano di lottizzazione) à la ville de Cassano delle Murge. Le 31 octobre 1984, la ville approuva le projet. Le 1er mars 1985, le requérant conclut une convention de lotissement (convenzione di lottizzazione) avec la ville et obtint les permis de construire pour un premier groupe de bâtiments.

      7. Le 6 février 1986, un arrêté ministériel du 1er août 1985 fut publié au bulletin des lois. Cet arrêté déclarait que les terrains entourant la forêt de Mercadante devaient bénéficier de protection paysagère et comme tels être assujettis aux dispositions de la loi no 1497/1939, qui rendait nécessaire l’obtention d’une autorisation ministérielle préalable pour pouvoir délivrer les permis de construire.

      8. La ville de Cassano delle Murge attaqua l’arrêté ministériel devant le tribunal administratif des Pouilles et, par décision du 10 mars 1993, eut partiellement gain de cause. Par l’effet de cette décision (qui n’est pas versée au dossier) les terrains visés par le projet du requérant ne furent plus assujettis aux contraintes de paysage.

      9. Par ailleurs, deux lois étaient entre-temps entrées en vigueur. La première (loi no 431/1985) avait attribué aux régions la compétence exclusive de légiférer en matière de protection du paysage. La deuxième (loi régionale no 30/1990) soumettait les terrains sis à proximité des forêts à des contraintes de paysage nécessitant une autorisation de la Région, sauf pour les cas où le projet de lotissement avait été approuvé avant le 6 juin 1990. Par l’effet combiné de ces lois, les projets devant être approuvés après cette date devaient recevoir l’avis favorable du comité régional compétent.

      10. En 1993, le requérant présenta à la ville de Cassano delle Murge une variante au projet déjà approuvé en 1984. Il ressort du dossier que celle-ci s’était avérée nécessaire car le projet original avait par mégarde inclus une zone traversée par un aqueduc. Il fallait donc réduire la taille du projet de 3 917 mètres carrés. En outre, les propriétaires des fonds voisins ayant renoncé au projet, il avait fallu l’amender en particulier quant à la disposition des bâtiments. Cette variante fut approuvée par la ville de Cassano delle Murge le 30 mai 1994.

      11. Le 19 août 1994, le requérant conclut une convention de lotissement avec la ville. Cette dernière lui délivra les permis de construire.

      12. Le 21 mai 2007, la ville délivra une attestation selon laquelle tous les ouvrages construits par le requérant avant le 30 septembre 2004 étaient conformes à la législation en matière de paysage.

    2. La procédure pénale

      13. Une procédure pénale pour lotissement abusif fut ouverte à l’encontre du requérant. Le 6 février 1997, les terrains et les constructions (dix-sept immeubles contenant chacun quatre logements) furent mis sous saisie conservatoire.

      14. Par un jugement du 1er juin 1998, le juge d’instance d’Acquaviva delle Fonti releva que le requérant avait construit dix-sept logements conformément à la variante approuvée en 1994 et aux permis de construire délivrés par la ville. Toutefois, le juge estima que cette variante n’était pas un simple amendement au projet de 1984, mais qu’elle constituait un nouveau projet de lotissement, qui devait être assujetti aux dispositions entrées en vigueur depuis. Etant donné que les dispositions en question prévoyaient l’obligation de demander et d’obtenir l’avis favorable du comité régional compétent en matière d’urbanisme, et que le requérant ne l’avait pas fait, les permis de construire délivrés par la ville devaient passer comme n’ayant pas déployé d’effets.

      La situation litigieuse revenait dès lors à un lotissement abusif, ayant entraîné la détérioration d’un site naturel protégé (article 20 lettres a) et c) de la loi no 47/1985 ; article 734 du code pénal). Après avoir tenu compte des circonstances atténuantes, le juge condamna le requérant à une peine d’emprisonnement de neuf mois avec sursis et à une amende. Il ordonna la confiscation, au bénéfice de la ville, des terrains et des bâtiments concernés par le projet de lotissement litigieux.

      15. Le requérant interjeta appel.

      16. Par un arrêt du 22 janvier 2001, la cour d’appel de Bari accueillit le recours du requérant et l’acquitta sur le fond (perché il fatto non sussiste). La cour estima qu’il n’y avait qu’un seul projet de lotissement, qui avait été autorisé en 1984, soit bien avant l’entrée en vigueur de l’arrêté ministériel de 1985 et de la loi no 431/1985. Elle considéra qu’en 1994, le requérant avait présenté un simple amendement au projet déjà approuvé. Les terrains du requérant n’étaient dès lors pas sous le coup d’une mesure de protection du paysage et il n’y avait pas de lotissement abusif.

      17. Le ministère public et l’avocat de l’Etat se pourvurent en cassation.

      18. Par un arrêt du 17 mai 2002, la Cour de cassation annula avec renvoi la décision attaquée.

      19. Par un arrêt du 5 mai 2003, la cour d’appel de Bari condamna le requérant pour lotissement abusif, estimant que la variante au projet de lotissement constituait un projet nouveau et autonome.

      20. Le requérant se pourvut en cassation.

      21. Par un arrêt du 10 décembre 2004, la Cour de cassation accueillit le recours du requérant et annula avec renvoi la décision attaquée.

      22. Par un arrêt du 23 mars 2006, la cour d’appel de Bari prononça un non-lieu au motif que les infractions étaient prescrites depuis fin 2002. La cour précisa que, suivant la jurisprudence de la Cour de cassation, il était obligatoire d’infliger la confiscation litigieuse qu’il s’agisse d’un acquittement sur le fond (à l’exception de la formule il fatto non sussiste) ou qu’il s’agisse d’une prescription si le projet de lotissement se heurtait objectivement avec des dispositions en matière d’aménagement du territoire. Or, elle considéra que la variante était un nouveau projet de lotissement et que dès lors il aurait fallu obtenir l’autorisation régionale avant de délivrer les permis de construire. Par ailleurs, la cour d’appel ordonna la confiscation des terrains et des constructions érigées sur ceux-ci au sens de l’article 1 de la loi no 47/1985.

      23. Le requérant se pourvut en cassation.

      24. Par un arrêt du 11 juin 2008, déposé au greffe le 1er octobre 2008, la Cour de cassation débouta le requérant de son pourvoi.

  2. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

    1. Principes généraux de droit pénal

        1. L’article 27 § 1 de la Constitution italienne prévoit que « la responsabilité pénale est personnelle ». La Cour constitutionnelle a affirmé à plusieurs reprises qu’il ne peut y avoir de responsabilité objective en matière pénale (voir, parmi d’autres, Cour constitutionnelle, arrêt no 1 du 10 janvier 1997, et infra, « autres cas de confiscation ». L’article 27 § 3 de la Constitution prévoit que « les peines ... doivent tendre à la rééducation du condamné ».

        2. L’article 25 de la Constitution prévoit, à ses deuxième et troisième alinéas, que « personne ne peut être puni en l’absence d’une loi entrée en vigueur avant la commission des faits » et que « personne ne peut être sujette à une mesure de sureté sauf dans les cas prévus par la loi ».

        3. L’article 1 du code pénal prévoit que « personne ne peut être puni pour un fait qui n’est pas expressément prévu par la loi comme étant constitutif d’une infraction pénale, et avec une peine qui n’est pas établie par la loi ». L’article 199 du code pénal, concernant les mesures de sureté, prévoit que personne ne peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas prévus par la loi.

        4. L’article 42, 1er alinéa du code pénal prévoit que « l’on ne peut être puni pour une action ou une omission constituant une infraction pénale prévue par la loi si, dans la commission des faits, l’auteur n’avait pas de conscience et volonté (coscienza e volontà) ». La même règle est établie par l’article 3 de la loi no 689 du 25 novembre 1989 en ce qui concerne les infractions administratives.

        5. L’article 5 du code pénal prévoit que « Nul ne peut se prévaloir de son ignorance...

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