La Administración Pública desde un punto de vista comparativo: África

Autor:Jamil Jreisat
Cargo:Profesor de Administración Pública & Ciencia Política en la Universidad de South Florida, USA
Páginas:15-36
RESUMEN

Los objetivos del presente artículo son: 1) definir las contribuciones de los estudios sobre la - Administración Pública desde un punto de vista comparativo al conocimiento de la gobernanza, - gestión de los servicios públicos y desarrollo nacional; 2) evaluar la importancia de tales - contribuciones para la experiencia africana; 3) examinar en qué forma la investigación comparada, - pese a... (ver resumen completo)

 
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La Administración Pública desde el punto de vista comparativo (CPA2) es un método de aprendizaje y exploración que usa el análisis comparado para aumentar el conocimiento administrativo. El estudio comparado de las estructuras, funciones y comportamientos administrativos, atravesando fronteras organizativas y culturales, favorece la mejora del conocimiento de la administración pública, su solvencia y su aplicabilidad. Como Bannister (2007: 171) apunta: "La necesidad humana de comparar la propia actividad con la de los otros parece ser parte intrínseca de nuestra contextura psicológica". También se han llevado a cabo estudios comparados a lo largo de los siglos, desde la Política de Aristóteles, propiciando muchas importantes generalizaciones multidisciplinares (Deutsch, 1987:7). Después de que la Asociación Americana de Ciencia Política crease un comité sobre administración comparada en 1953, la Sociedad Americana para la Administración Pública (ASPA) formó el Grupo de Administración Comparada, que, a continuación, se convirtió en Sección de Administración Comparada e Internacional (Heady and Stokes, 1962).

El presente artículo tiene como finalidad definir las premisas y conceptos básicos de la CPA, así como evaluar sus efectos sobre la gobernanza en África, fundamentalmente tras la Segunda Guerra Mundial. En general, la CPA evolucionó como culminación de varias finalidades que se influenciaban mutuamente. Hubo muchos factores que contribuyeron a que el movimiento para la administración comparada saliese adelante y se mantuviera, tanto en los Estados Unidos como en el extranjero, previamente a que las universidades y los estudiosos comenzasen a ofrecer cursos y especialización sobre la materia. Al final del periodo colonial, se estimuló especialmente el interés por la administración desde el punto de vista comparativo por el dramático incremento del número de estados independientes que pasó, de 45 al final de la Segunda Guerra Mundial, hasta más de 190, hoy día. Muchos de estos estados se hallan en África. El surgimiento de tan gran cantidad de estados independientes aumentó la urgente necesidad de que la administración pública asumiese el reto de aprender sobre un amplio número de sociedades, así como sobre sus sistemas administrativos, necesidad impulsada especialmente por la tensión, cada vez mayor, ocasionada por la Guerra Fría. Uno de los efectos de ésta fue la competencia para atraer la bienquerencia de otros pueblos hacia Occidente, a través del generoso apoyo a la investigación sobre países en fase de desarrollo. Con tal soporte financiero, los investigadores pertenecientes al sistema comparado avanzaron en los estudios de campo, insertándose aún más en el estudio de dichos países.

La expansión global de la investigación de la administración desde el punto de vista comparativo profundizó nuestro conocimiento y comprensión de otras naciones y culturas. Se definieron mejor las condiciones que podrían llevar a que las actuaciones administrativas tuvieran, o no, éxito. Los estudios comparados se convirtieron en básicos para el trazado de distintos patrones de actuación administrativa, así como para identificar las anomalías que impiden su eficacia. Igualmente, la CPA se ha mantenido en sintonía con los procesos de globalización en marcha, dentro

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de la creciente interdependencia de las naciones, intensificada por las mejoras de la tecnología de la información-comunicación. Las interacciones, cada vez más numerosas, entre los países, crearon nuevas demandas y se convirtieron en retos para los conceptos y prácticas tradicionales de gobernanza.

La administración pública desde el punto de vista comparativo y el desarrollo

Una de las preocupaciones continuas de la CPA ha sido la necesidad de reforzar las competencias gestoras, a fin de poner en marcha iniciativas de desarrollo nacional, junto con la necesaria prestación de servicios de forma eficaz y eficiente. Al centrarse en la gestión del desarrollo, se fue creando y evolucionando un área distinta y especializada de la investigación, conocida como administración del desarrollo. A principio de los años 60, muchos partidarios de la CPA, en particular Fred Riggs (1964), planteó las características básicas del tema. Sus contribuciones generaron un número considerable de publicaciones que definían y promovían posibles estrategias de reforma para países en los que se iniciaba la modernización. En la práctica, la administración del desarrollo se refiere a actividades de gobierno que tutelan el crecimiento económico, refuerzan las capacidades humanas y organizativas, y fomentan la igualdad entre los ciudadanos y la distribución de oportunidades, renta y poder (Esman, 1991, 1974: 3). Sin embargo, la experiencia en África y en otros países en desarrollo, indica que el éxito en la ejecución de los programas de desarrollo a menudo ha sido postergado.

Evaluación de la administración desde el punto de vista comparativo y de la administración del desarrollo

La utilidad de las teorías y generalizaciones administrativas para el desarrollo nacional, para las líneas políticas y para la administración en África durante la descolonización posterior a la Segunda Guerra Mundial, es un tema esencial de investigación. Puesto que el cambio administrativo en todas las sociedades es ampliamente evolutivo, la importancia del contexto histórico para explicar la situación actual es importante (Jabbra y Jreisat, 2009: 1 14). Como plantea Pollitt (2008:2), "el ritmo del cambio en las sociedades modernas se ha acelerado", convirtiendo en algo de mayor importancia la consideración del tiempo y del pasado. La dimensión temporal es, con frecuencia, esencial, y no simplemente por haber recibido como herencia edificios y otros "costos hundidos"3, sino también porque se han adquirido leyes, relaciones políticas, sistemas de gestión y también actitudes y normas culturales (Pollitt, 2008: xiii).

Durante los años de formación de los estados africanos, las contribuciones de la administración desde el punto de vista comparado y de la administración del desa-

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rrollo han tenido consecuencias que son una mezcla de funcionalidad y trivialidad. Sin duda, ambos planteamientos, en su etapa temprana, fueron origen de la ampliación del conocimiento sobre las sociedades en desarrollo, estimularon la investigación, enriquecieron los sistemas educativos y aportaron una sistemática y práctica comprensión a los profesionales. Sin embargo, estas contribuciones no bastaron para cubrir las enormes necesidades del momento. Algunas de las críticas específicas sobre la CPA se basaron en los siguientes factores:

  1. Falta de consenso sobre lo que el desarrollo y la modernización suponen para los países en vías de desarrollo. Como Heady (2001:111) apunta, los conceptos dominantes y variables, utilizados con frecuencia en la literatura, han venido derivados de conceptos y prácticas administrativos que se emplean en las sociedades occidentales. La puesta en marcha de tales conceptos y prácticas en los países en vías de desarrollo encontró diversos obstáculos. La experiencia africana, como Montgomery (1974:399) explica, supone el hecho de que el legalismo francés, el pragmático elitismo inglés y la rigidez soviética han tenido muy poca influencia, durante el siglo pasado, en el mundo en vías de desarrollo. Montgomery (1974:399) pone de relieve que las modernas versiones de la administración pública americana "son menos dignas de ataque que los principios más sistemáticos, universalistas y pretenciosos desarrollados en los Estados Unidos durante el primer tercio del siglo XX". En tanto que las prácticas de control y el estado de derecho, que son una base política segura y estable, junto con un sector privado factible por sus iniciativas empresariales, han supuesto una importante ayuda para elevar los estándares de vida en Occidente, ninguna de estas características se hallaba presente, ni era factible, en la mayoría de las naciones emergentes, y mucho menos en los nuevos estados africanos. Por otra parte, en tanto que el estudio de la administración del desarrollo se convertía en la característica principal del planteamiento comparado, aún nos faltaba "una comprensión clara de las fuerzas que conducen a las transformaciones administrativas, a los cambios desde burocracias tradicionales, en las que lo importante es el estatus, hacia patrones "modernos" de organización gubernamental en los que los ideales de "eficiencia" y "eficacia" pueden convertirse en principios de actuación" (Riggs, 1964:3). De esta forma, la literatura CPA se ha mantenido sin un marco que responda a las necesidades de relevancia y utilidad, o de la capacidad de síntesis (Jrei-sat, 1975). La falta de uniformidad, tanto en lo relativo a la cultura como a la orientación política, son añadidos a estas dificultades (Otenyo and Lind, 2006:2). Esta necesidad básica de relevancia e integración del conocimiento administrativo fue subrayada también por Morgan (1974: xxiii) que apuntó que la riqueza acumulada de experiencia práctica y casos de estudio de Asia y África "tenían muy poca significación sin un esfuerzo organizador que destilase, de la experiencia, un conjunto de problemas generalizables con soluciones teóricas y prácticas".

  2. La intensa preocupación por la reforma administrativa requirió una evaluación cuidadosa y una verificación de los hallazgos de la investigación y el

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    estudio de CPA para determinar las prácticas mejores y las estructuras y procesos organizativos más...

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