Los acuerdos comerciales en el Asia-Pacífico de cara a los objetivos de APEC.

• Author: Scollay, Robert
• Position: Asia-Pacific Economic Cooperation

El trabajo plantea la necesidad de que las economías miembros de APEC establezcan una acción coordinada destinada a asegurar que la reciente proliferación de acuerdos comerciales preferenciales en el Asia-Pacifico contribuya al logro del objetivo de que APEC en su conjunto sea una región de comercio e inversión libres en el año 2010, para el caso de las economías desarrolladas, y en el 2020 para las que están en desarrollo. Los autores sustentan este planteamiento comparando la liberalización no discriminatoria promovida por APEC con la liberalización preferencial pactada en los mencionados acuerdos, examinando los problemas que esta última acarrea para la extensión de la liberalización a escalas más amplias, y analizando los resultados de las principales investigaciones empíricas que muestran inequívocamente que los beneficios económicos de la primera son mayores.

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APEC: METAS DE BOGOR Y ENFOQUE DE LIBERALIZACIÓN REGIONAL

En la Declaración de Bogor (1994), los miembros del APEC se fijaron metas precisas para realizar su visión del Asia-Pacífico como una región de libre comercio e inversión, comprometiéndose a implementar las medidas de liberalización y facilitación necesarias para que esa visión sea realidad en 2010 en el caso de las economías desarrolladas, y en 2020 en el de aquéllas en desarrollo.

Estas metas de Bogor deben alcanzarse mediante la aplicación de un enfoque de liberalización regional singular al APEC y cuyos elementos distintivos más importantes son los siguientes: que el proceso de liberalización regional no sea discriminatorio, rasgo clave éste del "regionalismo abierto" del APEC (1), que contrasta con la discriminación inherente a los acuerdos comerciales regionales tradicionales y que deja en claro que APEC no pretende ser un bloque regional convencional; que las metas deben lograrse de un modo que contribuya a la creciente apertura y fortaleza del sistema multilateral de comercio; y que el APEC fue explícitamente concebido como una agrupación regional que comprende ambos lados del Océano Pacífico, es decir, como una entidad transpacífica.

Para los miembros de APEC, la adopción del compromiso de Bogor fue una consecuencia lógica de la constatación de que su exitoso crecimiento y desarrollo económico estaban basados tanto en la apertura y estabilidad de los mercados global y regional como en los fuertes vínculos de negocios, comercio e inversión ya establecidos a lo largo de su ámbito, entre ambos lados del Océano Pacífico (dimensión transpacífica), entre las economías del Pacifico occidental (dimensión intra-Pacífico occidental) y entre las economías de las Américas (dimensión intra-americana).

Ese compromiso también reflejó el convencimiento de que las principales beneficiarias de la liberalización del comercio y de la inversión son las propias economías que la emprenden. Siendo esto especialmente cierto para el caso de las economías pequeñas, la resultante racionalidad económica en pro de la liberalización unilateral reconoce que sus beneficios económicos serán mayores si todos los socios comerciales la emprenden al mismo tiempo, ya que para las economías grandes la simultaneidad de la liberalización unilateral puede ser esencial para asegurarse su parte de dichos beneficios. De ahí el término "unilateralismo concertado", acuñado en APEC para tipificar la modalidad básica de su proceso de liberalización regional.

Asimismo, los miembros del APEC entienden que las economías en desarrollo necesitan construir la capacidad humana e institucional que les permita aprovechar óptimamente los beneficios potenciales de la liberalización y asegurarse de que ésta contribuya efectivamente a sus objetivos de desarrollo; reconocen también que para tal aprovechamiento óptimo se requieren reformas económicas básicas de la estructura de los mercados y de la administraciones pública y empresarial. De ahí, por un lado, la insistencia en que en la agenda de APEC, la cooperación económica y técnica ocupe un lugar igual que el de la liberalización y facilitación del comercio y la inversión y, por el otro, la inclusión en la Osaka Action Agenda (1995) de temas como la política de competencia y reformas en la regulación de los mercados, que han sido aún más enfatizados a resultas de la crisis económica del este de Asia en 1997-1998.

EVOLUCIÓN DE LOS ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES EN EL ASIA-PACÍFICO

Cuando en 1994 se emitió la Declaración de Bogor, existían entre grupos de economías miembros del APEC tres acuerdos comerciales regionales (ACR) de tipo convencional, en el sentido de practicantes de una liberalización discriminatoria: el NAFTA, el AFTA (ASEAN Free Trade Agreement) y el ANZCERTA (Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement). A ellos se sumarían luego los dos acuerdos de libre comercio (ALC) bilaterales suscritos por Chile con sendos miembros del NAFTA, Canadá y México, en 1996 y 1998, respectivamente; en tanto que por esos años no llegó a concretarse el propuesto ALC bilateral entre Estados Unidos y ese país sudamericano.

Fue a partir de 1998 que empezaron a proliferar las iniciativas de concertación de ACR entre miembros del APEC. A la fecha, seis de éstos ya han producido acuerdos (Singapur-Japón, Singapur-Estados Unidos, Chile-Estados Unidos, Chile-Corea, Singapur-Nueva Zelandia, y Singapur-Australia), pero varias otras se encuentran en distintos estadios de negociación, estudio o discusión. La gran mayoría de las iniciativas de esta nueva "ola" de ACR en el Asia-Pacífico son de carácter bilateral, y generalmente involucran asociaciones entre una economía pequeña o mediana y uno de los tres gigantes económicos de la región (por ejemplo, las tres primeras antes mencionadas, más Australia-Estados Unidos, Corea-Japón, México-Japón, Tailandia-Japón, Hong Kong-China) o con otra economía pequeña o mediana (por ejemplo, las otras tres ya mencionadas, más Singapur-Canadá, Singapur-México, Singapur-Corea, México-Corea, Tailandia-Australia, Hong Kong-Nueva Zelandia). También ha habido ocasionalmente algunas iniciativas de ACR plurilaterales, como el "P5" (entre Estados Unidos, Australia, Singapur, Chile y Nueva Zelandia) informalmente propuesto hace unos años, o la actual propuesta de un ALC trilateral entre Singapur, Nueva Zelandia y Chile.

Destaca el hecho de que un gran número de estas recientes iniciativas bilaterales y plurilaterales sean transpacíficas. Respecto de aquéllas entre socios de un solo lado del Océano Pacífico, en su litoral occidental se han establecido tanto al interior del este de Asia como entre economías de esa subregión y de Oceanía, mientras que al interior de las Américas casi todos los flujos comerciales entre los miembros de APEC están ya cubiertos por ACR, y estas economías participan actualmente tanto en nuevas iniciativas de ACR bilaterales o plurilaterales con países de su hemisferio como en las negociaciones para la creación de un gran bloque comercial americano: el ALCA.

La posibilidad de que también en el este de Asia se establezca un gran bloque comercial surgió con la propuesta de celebrar un ALC a nivel de la agrupación "ASEAN + 3" (compuesta por las diez economías de ASEAN más China, Corea y Japón), originalmente establecida con fines de cooperación monetaria a raíz de la crisis asiática. De concretarse esta posibilidad, así como la creación del ALCA, el escenario emergente podría ser el de un "Pacífico bipolar", dividido entre los dos "megabloques" en ambos lados de ese océano y, si se adiciona a la Unión Europea, el escenario global podría ser el de un "sistema comercial tripolar", basado en tres "megabloques" que en conjunto representarían aproximadamente un 90% del PIB mundial.

Sin embargo, parece que la propuesta de un ALC "ASEAN + 3" se está eclipsando por más recientes iniciativas de formato "ASEAN + 1". Éstas empezaron con la propuesta china de negociar un ALC China-ASEAN, a la que Japón inmediatamente respondió proponiendo un acuerdo tipo CEP (Closer Economic Partnership) entre ese país y ASEAN, que potencialmente incluiría un ALC. Luego los Estados Unidos lanzaron su "iniciativa para ASEAN", que comprende un acuerdo marco con ASEAN como grupo y la negociación de ALC bilaterales con algunos de los miembros de esa subregión.

Estas iniciativas, junto con otras bilaterales contempladas por Estados Unidos y por Japón, anuncian la posible configuración de un patrón de ACR tipo "Hub-and-Spoke" ("H&S") en la región del Asia-Pacífico, como alternativa al "Pacífico bipolar". Este patrón implicaría el establecimiento de tres redes de ACR bilaterales centradas cada una en uno de los gigantes económicos de la región: Estados Unidos, Japón y China. Como todas esas redes involucran al sureste asiático, en ASEAN se ha planteado la necesidad de desplegar una estrategia subregional que le permita a esta agrupación posicionarse como "hub". Para ello, además de los ya mencionados acuerdos con los tres gigantes económicos, recientemente se propuso un ALC ASEAN-India y desde hace ya buen tiempo está la propuesta de vincular al AFTA con el CER de Australia y Nueva Zelandia, aunque los dos grupos siguen sin ponerse de acuerdo sobre si esta vinculación debe incluir o no la reducción arancelaria necesaria para arribar a un ALC AFTA-CER.

Que ASEAN llegue o no a posicionarse como un "hub" alternativo depende crucialmente de que pueda o no mantener una posición unificada y negociar con terceros como un grupo cohesionado. Hay señales que indican que esto será difícil. Ante las anunciadas intenciones de Estados Unidos y de Japón de establecer ALC bilaterales con miembros individuales de ASEAN, algunos de estos ya se han mostrados dispuestos a seguir el camino bilateral emprendido por Singapur. Por ejemplo, Tailandia está en negociaciones tanto con Japón como con Australia. También se ha sugerido que el ALC China-ASEAN se transforme en la práctica en una serie de ALC bilaterales.

Los hechos parecen indicar, entonces, que la fuerza...