Acuerdo, de 19 de abril de 2013, sobre los principios que rigen la normalización de relaciones entre Serbia y Kosovo, con la mediación de la Unión Europea

• Author: Cesáreo Gutiérrez Espada - María José Cervell Hortal
• Position: Universidad de Murcia
• Pages: 341-349

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1. El 19 de abril de 2013, en la sede del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) de la Unión Europea (UE), los Primeros Ministros de Serbia (Ivica Dacic) y Kosovo (Hashim Thaçi) firman el Primer Acuerdo sobre los Principios que regulan la Normalización de Relaciones. Se cierran así seis meses de negociaciones presididas por la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Catherine Ashton. El texto del acuerdo no se hace oficialmente público, pero puede

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   consultarse en Philippe Weckel: «Observations» al artículo de DUMOUCHEL, A. C., «Accord Kosovo-Serbie sur la normalisation de leurs relations: quell portée?», Sentinelle [Strasbourg], núm. 346, 28 de abril de 2013.

   Su contenido esencial es claro y concreto. Ambas partes, Serbia y Kosovo, acuerdan un estatuto de autonomía para la población serbia del Norte de Kosovo y que desde la Declaración Unilateral de Independencia (DUI) de esta entidad (febrero 2008), ha vivido al margen de las autoridades de la misma, en régimen de autogestión y dependientes en todo, claro es, del Ministerio de Kosovo creado en y por la Madre Patria. La población de origen serbio, según la Oficina de Estadística de Kosovo es de alrededor del 5,3 por 100 de una población de algo más de 2 millones de habitantes, 130.000 serbokosovares de los que, aproximadamente, la mitad viven al norte del río Ibar. No es la única minoría pero sí la más importante, tanto que las ONG que operan en el país han expresado su preocupación porque «EULEX no se ocupa […] de los derechos de las minorías más allá de la dinámica albano-serbokosovar» [Videla, A., «EU Rule of Law Misión in Kosovo», pp. 323-349 y NAVARRO Susino, C., «Success or failures in the integration of a human rights componente in the EU Rule of Law Mission in Kosovo: Report of a field mission», pp. 351-375, ambos en COSTAS, M. (ed.): Mainstreaming human rights in EU CSDP missions: a transversal análisis, Valencia, LCB, 2012].

   Pues bien, los municipios de mayoría serbia del Norte pueden formar una Asociación (que se uniría a la ya existente, la Asociación de Municipios de Kosovo) con plenas competencias en los ámbitos del desarrollo económico, educación, salud y planificación urbana y rural (puntos 1 y 4 del Acuerdo) y aquellas otras adicionales que, en su caso, deleguen las autoridades centrales (punto 5). En el caso de la policía, las partes aceptan que «habrá una única fuerza de policía en Kosovo» (punto 7), dándose a las estructuras de seguridad creadas por Serbia en las zonas de mayoría serbia la oportunidad de que ingresen en las estructuras equivalentes de Kosovo (punto 8); a cambio, Kosovo acepta que el comandante de la policía para las poblaciones de mayoría serbia (Mitrovica Norte, Zvecan, Zubin Potok y Leposaviv) sea un serbokosovar nombrado por el Ministro de Interior de la República de Kosovo de una lista de candidatos presentada por los alcaldes de dichos municipios, y debiendo (esta Policía regional) reflejar la composición étnica de la población de los municipios señalados (punto 9), esto es, mayoría serbia. En cuanto al sistema judicial, las partes aceptan que toda autoridad judicial operará y estará integrada en el seno de la «estructura jurídica de Kosovo», aunque el Tribunal de Apelación en Pristina, capital de la República, contará con una sala («panel») integrada por mayoría de jueces serbokosovares que se ocupará de los asuntos surgidos en el seno de los cuatro municipios referidos, teniendo el Tribunal de Apelación «una división» permanente en Mitrovica Norte, con mayoría de jueces serbokosovares (puntos 10 y 11).

   Pueden efectuarse ya ciertas consideraciones iniciales que nos permitirán ir elaborando las ideas de los párrafos sucesivos:

   1. Repárese en que, sea cual sea su naturaleza, el Acuerdo se negocia y firma por los Primeros Ministros de las partes, esto es (y dejando, ahora, de lado el tema de la «estatalidad» de Kosovo), por uno de los «Tres Grandes», capaces en Derecho inter-nacional de asumir compromisos en nombre del Estado. También resulta de interés que las negociaciones se desarrollen con la mediación de la Alta Representante de la UE y en la sede oficial de su SEAE (http://eeas.europa.eu/top_stories/2013/190413__eufacilitated_dialogue_fr.htm consultado 3 de junio de 2013).

   2. El título del Acuerdo nos parece significativo. Llamarlo «Primer Acuerdo sobre los Principios que Regulan la Normalización de Relaciones» es transmitir el

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      mensaje de que las partes, que habían pasado y pasan una crisis, van a superarla y a establecer entre ellas relaciones normales. Se transmite la sensación de que Serbia y Kosovo son entidades con el mismo peso, que han decidido zanjar su conflicto.

   3. Este texto, negociado por los respectivos Gobiernos, se somete a la aprobación del Parlamento de Kosovo, mediante una Decisión en la que se procede a su firma (www.kryeministriks.net) y que obtiene el voto a favor de dos tercios de los diputados; en el Parlamento de Serbia, no se aprueba el Acuerdo como tal sino un informe del Gobierno sobre las negociaciones que incluye su resultado (www.noticias.lainformación.com y www.elmundo.es consultadas el 30 de mayo de 2013).

   4. Obsérvese que ambas partes asumen compromisos concretos y en cuestiones específicas, conclusión que no se desvanece por el hecho de que el compromiso asumido no sea selfexecuting: el mismo Acuerdo prevé que las partes «establecerán un comité de aplicación con la ayuda de la UE» (punto 15) (infra letra F del párr. 3).

   5. Estas consideraciones iniciales nos sirven para una reflexión final. El Prof. Weckel («Observaciones» al artículo de DUMOUCHEL, A. C., cit., loc. Cit.) afirma que

      l’accord en quinze points [...] n’est pas un accord international relevant du droit des traités

      . Esto es, viene a decir el profesor de Niza, no genera obligaciones exigibles a las partes de conformidad con el Derecho internacional. Sobre esta opinión y sus aspectos colaterales parece conveniente hacer dos apuntes:

      a) El Derecho de los Tratados nos enseña que cuando un texto escrito se concluye por dos Estados sin precisar su naturaleza, se debe [para determinar si es jurídicamente vinculante (tratado) o no (acuerdo no normativo o texto político)] acudir a una serie de índices [véase Remiro BROTONS, A., DIP. 2. Derecho de los Tratados, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 31-34 y (bibliografía) 46-47]; en nuestro caso, varios indicios apuntarían a la naturaleza convencional del Acuerdo: su negociación y firma por los jefes de Gobierno, la intensa y amplia mediación de la UE, la concreción de los compromisos alcanzados, la sumisión del texto a los Legislativos de las partes (bien es verdad que en el caso de Serbia, de manera indirecta), incluso quizás la materia u objeto mismo del Acuerdo.

      b) Y, sin embargo, estos indicios...