Actores no estatales en la creación y aplicación del Derecho Internacional
| Author | Luis Pérez-Prat Durbán |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla |
| Pages | 21-38 |
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Históricamente, no se ha concedido resquicio formal para la participación de los actores no estatales en los procesos de creación y de aplicación de las normas internacionales1. El modelo westphaliano que rige en el sistema internacional –como ha sido bautizado por alguna de las tradiciones de análisis de las relaciones internacionales– centra en el Estado y, parcialmente y por derivación concertada de la voluntad de tal sujeto, en sus criaturas mediáticas, las Organizaciones Internacionales, el poder normativo en la sociedad internacional. Además, lo eleva a concepto normativo, el que define la subjetividad internacional y regula las consecuencias que de ello se derivan. Uno de los efectos de esta subjetividad internacional es la oclusión que produce en el sistema, al determinar quiénes participan en él, acreditando que losPage 22 productos de su actuación normativa se integren en el ordenamiento internacional. A la par, desacredita –por no alcanzar el estatus jurídico– las actuaciones de la misma índole de otros actores internacionales que no han conseguido alcanzar la cualidad de sujeto. Desde esta perspectiva, por ejemplo, se concibe como tratado internacional el texto escrito que genera derechos y obligaciones regidos por el Derecho Internacional cuando ha surgido de la voluntad coincidente de obligarse expresada por Estados y/u Organizaciones Internacionales. Si tal texto fuera producto de la acción concertada en la que participase, por ejemplo, una ONG o una empresa transnacional junto a otro u otros Estados u Organizaciones Internacionales, no podría ser calificado como tratado, no generaría obligaciones y derechos internacionales. Podría ser un contrato, podría ser un acuerdo no normativo o político. Pero su efecto, por lo tanto –y sin perjuicio de su eficacia y de su legitimidad y de su impacto político–, no se insertaría en el juego de las relaciones jurídicas internacionales. Seguimos estando ante un mundo de Estados. Lo mismo podría argumentarse, en apariencia, de la participación directa en los procesos decisorios internacionales que tienen lugar en el seno de Organizaciones Internacionales o en el marco de los regímenes internacionales. En estas instancias, la llave de la membresía y, por ende, la representación en los órganos políticos y de gestión sigue estando reservada, en principio a los Estados.
¿Es éste, en la actualidad un modelo que representa lo que acontece? O, al contrario, ¿Ha sido sobrepasado por la práctica internacional y la vez que de formal, debería ser tachado de ineficaz? El panorama del monopolio estatal de la producción de normas internacionales y de su posterior aplicación no responde con suficiencia a una realidad cada vez más tozuda que podría enunciarse como la condición de agentes normativos de algunas ONG y corporaciones transnacionales, esto es, de algunos actores no estatales. Tomemos con cautela esta noción que se plantea de «agente normativo». Es, a todas luces, un intento de contornear el concepto clave y obstativo de sujeto de Derecho Internacional, con la finalidad de otorgar recorrido a la capacidad de actores no estatales de intervenir, bien que no desde una posición principal, en los procesos de creación y aplicación de las normas internacionales. Pero debe valorarse la función descriptiva de una realidad participativa que se incrementa cada vez más. Actores que, sin capacidad creativa, sin potestad aplicativa, oficialmente reconocidas en el seno del sistema internacional, sí muestran una progresiva implicación en la actividad internacional relativa aPage 23 las normas internacionales, tanto en su fase ascendente de creación normativa como en la descendente de aplicación del derecho.
Pero el alcance de la voluntad participativa es mayor, porque es constatable en la práctica internacional, con mayor profusión desde la década de los setenta del siglo pasado, que tales agentes normativos se han instalado en la lucha por las normas, lucha que se aborda en dos dimensiones, al menos: uno, el ya mencionado logro de la participación en el proceso decisorio y normativo internacional; y, dos, el combate por la sustancia, esto es, el ejercicio de influencia sobre la existencia y el contenido de determinadas normas internacionales.
¿Por qué se ha venido produciendo esta lucha desde las últimas décadas? Quizás pudiéramos señalar, entre otros cuatro factores principales, los siguientes: uno, el efecto llamada de la expansión normativa del Derecho Internacional, pues la proliferación de normas internacionales en todos los sectores de la actividad mundial, dentro y fuera de las fronteras de los Estados, acaba por afectar a los intereses de muchos colectivos, algunos de ellos organizados en el seno de la sociedad civil; dos, la insuficiencia del Estado, más agudizada en determinadas latitudes, para representar los intereses de determinados sectores de la sociedad; tres, las crecientes complejidades del entramado societario y los problemas que suscita el alcance transnacional del proceso globalizador, que exigen nuevos enfoques de solución –transgubernamentalismo2, autorregulación privada3, etc.– a la par que desvelan las insuficiencias del Derecho Internacional como aproximación tradicional; y, cuatro, porque los actores no estatales se encuentran ya instalados en el sistema internacional, ya están presentes en él y en los procesos normativos internacionales y, como producto de su interacción tanto con las organizaciones como con los regímenes internacionales, la acepción de la expresión gobernanza mundial: apertura de los asuntos internacionales a la participación de los actores no estatales.
El motor tradicional de la participación formal de los actores no estatales, mucho más volcado hacia las ONG que hacia las fuerzas del sector privado, las corporaciones transnacionales, ha sido el estatuto consultivo que les reconocen determinadas, numerosas, Organizaciones Internacionales, como las propias Naciones Unidas. Éste, sin embargo, se ha revelado manifiestamentePage 24 insuficiente para colmar la voluntad participativa de los actores no estatales, por lo que la presión que éstos practican sobre los integrantes del sistema ha propiciado una pluralidad Informe de contactos oficiosos y el desarrollo de relaciones informales de muy variado tipo, todas ellas sobre una base circunstancial y de otorgamiento discrecional.
Es por ello que la indagación debe volcarse en las dos direcciones y no agotarse en el examen de la red de relaciones oficiales. Además, deben suscitarse también otros dos planos de análisis: el que se vuelca sobre los procedimientos participativos y el que tiende a constatar si han tenido algún efecto sobre las normas adoptadas, es decir, sobre los aspectos materiales.
En referencia a la primera de las direcciones, la indagación sobre la participación de los actores no estatales, ésta se ha visto favorecida, en lo que hace a los aspectos formalmente reconocidos, por la profusión con que se ha recurrido en la práctica internacional a la convocatoria de Conferencias internacionales como instrumento para la adopción de reglas de conducta, de normas internacionales, por lo habitual volcadas en tratados multilaterales. En tales Conferencias internacionales, el tratamiento de los actores no estatales que examinamos no ha sido semejante, sino asimétrico, a favor de las ONG y en detrimento del sector privado. A favor de las empresas o corporaciones transnacionales se han suscitado escasísimos ejemplos de trato participativo oficial: en la conferencia de Monterrey (2002), o en el seno de la UIT,… pero no podemos olvidar la existencia de las ONG de los negocios (BINGO en las siglas anglosajonas), constituidas por el sector privado para tener una voz allá donde sólo se concede estatus participativo a tales entes. Y, además, debemos tener en cuenta la práctica de Naciones Unidas de cursar invitaciones al sector privado para que participe en los procesos preparatorios de las Conferencias internacionales. En este mismo sentido, son conocidas las denuncias desde las ONG ambientales de las negociaciones previas entre representantes del mundo oficial y el corporativo en el seno de la OMC.
En el seno de las Conferencias internacionales existen formas peculiares de participación indirecta de los actores no estatales. En ocasiones se integran en las delegaciones oficiales, práctica que, por ejemplo, ha desarrolladoPage 25 Estados Unidos, tanto a favor de representantes de las ONG como del sector privado, en el caso de las negociaciones ambientales. Por otro lado, alguna ONG ha llegado a jugar el papel de aglutinante de coaliciones de Estados, con la finalidad de que participen con una sola voz ante problemas comunes: de nuevo en las negociaciones ambientales, el caso de CIEL. Y, rizando el rizo, también en escenarios similares y de igual temática, alguna ONG, como FIELD ha llegado inclusive a representar a un grupo de países.
Ha sido la presión de la sociedad civil internacional, su deseo de participar en las Conferencias internacionales –tan abundantes en los últimos tiempos, sobre todo a partir de la década de los noventa–, lo que ha llevado a provocar la reforma de las reglas que, en el seno de Naciones Unidas, presidían la relación del Consejo Económico y Social con las ONG. De ahí...
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