La acción de la Unión Europea en materia de seguridad Marítima

• Author: José Manuel Sobrino Heredia
• Position: Catedrático de Derecho Internacional Público
• Pages: 79-116

Este trabajo se inserta dentro de un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología (VEM 2003-20076-CO2-01).

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I Introducción

La Unión Europea mantiene, desde sus inicios, una estrecha dependencia del transporte marítimo lo que, en la actualidad, supone que más del 70 por 100 de su comercio exterior se sustenta sobre este medio de transporte y que más del 90 por 100 de su abastecimiento petrolero se efectúa por vía marítima ¹. El tráfico frente a sus costas es muy denso, con zonas peligrosas para la navegación y vulnerables a los riesgos de contaminaciones graves accidentales u operacionales, especialmente, el litoral atlántico y el Mediterráneo, por donde discurren las principales rutas marítimas del petróleo. La frecuencia de las catástrofes marítimas y su gravedad atestiguan esta realidad y exigen una respuesta jurídica que se anticipe a los siniestros y evite sus consecuencias.Page 80

Ahora bien, dado que el transporte marítimo es por esencia una actividad económica internacional, lo aconsejable sería que la respuesta jurídica que se dé a este fenómeno sea internacional y que implique al mayor número posible de Estados. En principio, esto es lo que, efectivamente, ha ocurrido y, así, el Derecho internacional se ha ido dotando de un amplio arsenal jurídico relacionado, bien directamente con el transporte marítimo, e incluso con el de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, bien indirectamente al regular el medio en el que éste opera, esto es, los mares y océanos. De este modo, y desde la década de los sesenta, el Derecho internacional de la seguridad marítima se ha enriquecido considerablemente, al multiplicarse los Convenios internacionales en la materia, y al incrementarse la actividad de las Organizaciones internacionales con implicaciones en este sector, como es el caso de la Organización Marítima Internacional (en adelante, OMI) o el de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), quienes han ido encadenando resolución tras resolución destinadas a mejorar la seguridad marítima y prevenir la contaminación de las aguas y las costas.

El Derecho internacional del transporte marítimo ha ganado, así, en peso y densidad, sus efectos beneficiosos se han hecho sentir en este ámbito, pero se ha visto, en cambio, impotente para frenar ciertas prácticas comerciales y jurídicas que lo han contorneado de manera cada vez más ingeniosa a la búsqueda de un mayor provecho económico. Estas prácticas han mostrado, en toda su crudeza, las lagunas y debilidades de la normativa internacional, su deficiente y poco homogénea aplicación, la insuficiente vigilancia y control de esta aplicación y las diferencias existentes en cuanto a su interpretación por los países más directamente implicados.

Desgraciadamente, en este sector las prácticas fraudulentas son frecuentes, las administraciones públicas las conocen y la opinión pública las critica duramente. Existen, múltiples problemas, y uno de los más enjundiosos es el representado por la proliferación de dueños irresponsables de buques que se ocultan detrás de empresas ficticias, cuyos navíos cambian de pabellón con aparente impunidad, y que abandonan a éstos y a sus tripulaciones, en vez de cumplir sus compromisos financieros y laborales, cuando empiezan a surgir complicaciones. La escena internacional ofrece una multiplicación de barcos «basura», navíos vetustos (algunos con más de cuarenta años) afectados por la corrosión y por vicios de estructura, barcos que están en el origen de accidentes como el del Erika en 1999 o el del Prestige en 2002, sobre los que volveré, insistentemente, en páginas sucesivas. Deficientes condiciones de seguridad e higiene a bordo, mala formación de las tripulaciones. Y, como resultado de todo ello, incremento considerable de los peligros para el entorno marino, el litoral y las personas que en él habitan.

Pero, además, un mercado, como es el del comercio del transporte del petróleo por vía marítima, que durante un tiempo estuvo concentrado en manos de las grandes compañías del sector, ha conocido un profundo proceso de fragmentación y opacidad, convirtiéndose en un complejo entramado donde es difícil descubrir los reales intereses financieros y quienes los detentan. Este fenómeno afecta tanto a los armadores, donde prolifera la figura del armador independiente propietario de un solo buque, como a los fletadores, que en muchos casos no son ya grandes compañías petroleras comerciales sino sociedades temporales algunas de muy corta duración y trabajando con contratos a corto plazo en un entorno caracterizado por una gran com-Page 81petencia y la búsqueda por tanto de petroleros lo más barato posible, con el riesgo consiguiente para la seguridad marítima. En definitiva, un sector poco transparente, en el que con demasiada frecuencia la identidad de los responsables reales de cada buque petrolero se oculta tras empresas pantalla localizadas en paraísos fiscales.

Esto que viene ocurriendo con carácter general respecto del transporte de hidrocarburos, se agudiza cuando examinamos el transporte del fuelóleo pesado, producto altamente contaminante que por presentar menos riesgos de explosión que los llamados hidrocarburos «blandos», suele transportarse en buques viejos que están llegando al final de su vida económica útil, por lo que los accidentes son más frecuentes y los daños mucho más graves ², como tristemente ha experimentado el litoral atlántico europeo, con los siniestros del Erika y del Prestige, navíos que, precisamente, transportaban este tipo de carga.

Los riesgos se han incrementado, asimismo, como consecuencia de la propagación de dos fenómenos complementarios; por un lado, el de los Pabellones de conveniencia, hacía donde han huido numerosos buques, y, por otro, el de los Puertos de conveniencia, caracterizados por la falta de control y vigilancia sobre los navíos que descargan en los mismos, y hacia donde, también, se han escapado los buques menos escrupulosos. Ambos aspectos conjugados, al afectar al Estado del pabellón y al Estado rector del puerto, debilitan considerablemente las medidas de aplicación de la normativa internacional de la seguridad marítima, actuando como una tenaza que rompe el entramado jurídico pacientemente construido por la Comunidad internacional. El incumplimiento de las normas internacionales por parte de estos Estados puede comprometer gravemente la seguridad marítima y falsear la competencia.

La repetición de las catástrofes, su gravedad económica, social y ambiental, unido a su impacto visual y mediático, ha indignado a la opinión publica, escandalizada ante la persistente inseguridad del transporte marítimo de sustancias altamente contaminantes, y ello, a pesar de la periodicidad, casi matemática, y la magnitud de estos siniestros ³. Sucesos recientes, como los padecidos por la costa francesa y el litoral español, han exacerbado los ánimos y han reducido notablemente la capacidad de tolerancia de la opinión pública europea.

Estos sucesos muestran algo que es obvio que una de las zonas del mundo donde los problemas se hacen más agudos es, incuestionablemente, la europea. Pues bien, las dificultades que rodean la aplicación de la normativa internacional con las desastrosas consecuencias ya apuntadas, hizo urgente buscar una respuesta jurídica desde la UE a estos problemas con la finalidad de mejorar el sistema de control de seguridad del transporte de petróleo y crear, al menos, a escala europea, un entorno marítimo más seguro. En efecto, la aportación individual de los Estados miembros al desarrollo de esta normativa internacional, si bien necesaria, no parecía ser suficiente, era preciso abordar desde el Ordenamiento jurídico comunitario estas cuestiones yPage 82 esto es, como veremos, lo que se está intentando hacer: en primer lugar, mediante la adopción de normas comunitarias específicas sobre seguridad marítima; seguidamente, a través de una presencia activa de la UE y/o de sus Estados miembros en los foros internacionales dedicados a estos temas; y, finalmente, impulsando una aplicación uniforme por los Estados miembros de la normativa internacional.

De esta manera, desde finales de los años setenta se está elaborando una legislación comunitaria sobre seguridad marítima. Esta normativa, en algunos aspectos, va más allá de lo previsto en la reglamentación internacional. Seguridad marítima, prevención de la contaminación y respuesta a las catástrofes conforman los objetivos de esta legislación, en la que se puede ver ya indicios de una incipiente Política comunitaria de seguridad marítima. Se trata de una Política que sufre la tensión originada por la doble necesidad de responder, tanto a la demanda de transporte marítimo generada por el consumo interno europeo de petróleo, como a la preocupación por salvaguardar y proteger el medio ambiente frente a los riesgos derivados de dicho transporte e indemnizar completa, rápida y equitativamente a las víctimas de los accidentes marítimos.

La UE, como sujeto internacional obligado por el Derecho internacional del transporte marítimo ⁴, en cuya evolución, además, participa...