La participación de empresas privadas en la tramitación externa de visados: algunos problemas jurídico internacionales en presencia, con especial énfasis en el carácter no inviolable de sus instalaciones

• Author: Montserrat Abad Castelos
• Position: Profesora titular de Derecho Internacional Público. Universidad Carlos III de Madrid
• Pages: 523-538

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I Introducción

Podría decirse que la privatización que caracteriza a la sociedad internacional en la que actualmente vivimos queda reflejada, aparte de en otras muchas manifestaciones, en el hecho de que cada vez son más los Estados que confían la realización de ciertos cometidos de los que siempre se habían encargado organismos públicos a proveedores externos de carácter privado, y de que, a su vez, en los Estados que ya vienen recurriendo al sector privado para la realización de ciertas ocupaciones, éstas se van ampliando progresivamente. Esta externalización de tareas que venían siendo netamente públicas alcanza en ya no pocos Estados incluso a ciertas fases de tramitación de los visados para las personas que deseen viajar a tales países.

Aunque varios países de la Unión Europea ya utilizan este método, contratando con compañías privadas la tramitación de ciertas fases del proceso de expedición de visados, no existe todavía un marco organizativo común en este terreno, siendo la práctica bastante heterogénea. Italia fue el primer país Schengen que dio el paso de externalizar algunos aspectos del proceso de emisión de visados a una agencia; lo hizo con respecto a los que se precisaba gestionar para las personas que se disponían a viajar a suelo italiano desde la India¹. A Italia, le siguieron otros socios SchengenPage 524 (Alemania, Francia, Bélgica, Austria, los Países Bajos, Portugal e incluso España, entre otros) y países ajenos a Schengen (Reino Unido).

Parece necesario indicar que en la actualidad se están preparando los cambios normativos que deberán dar lugar a un marco jurídico común con respecto al tema que aquí nos ocupa en sede comunitaria, en el ámbito de la política común de visados, de forma que teniendo en cuenta que el fundamento jurídico de las propuestas de las medidas relativas a las normas sobre visados de corta duración y de tránsito se encuentra en el Título IV del Tratado CE, se aplica el sistema de geometría variable establecido en los Protocolos sobre la posición del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, así como en el Protocolo de Schengen. En efecto, la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica la Instrucción Consular Común dirigida a las misiones diplomáticas y oficinas consulares de carrera en relación con la introducción de datos biométricos y se incluyen disposiciones sobre la organización de la recepción y la tramitación de las solicitudes de visado², que está tramitándose a través del procedimiento de codecisión, contempla la externalización como una de las opciones a seguir; si bien debe señalarse que en la propuesta de la Comisión no se concibe como «una solución general, sino sólo para determinadas oficinas consulares en función de su situación concreta».

Cabe añadir que la tendencia a externalizar este tipo de servicios resulta también advertible fuera del ámbito de la Unión Europea³. Lo cierto es que si el lector consulta el sitio web de las empresas dedicadas a este sector de actividad, podrá hacerse una buena idea del carácter y del volumen de operaciones que llevan a cabo. Así, una compañía como VFS Global, fundada en 2001, y cuyo cometido declarado es servir a las «diplomatic missions by managing all the administrative and non-judgmental tasks related to the entire lifecycle of a visa application process, enabling diplomatic missions to focus entirely on the key tasks of assessment and interview», aclara que trabaja para «veintiséis misiones diplomáticas en cuarenta y dos países diferentes»⁴. Los veintiséis países clientes de tal empresa aparecen allí destacados; son, junto con España, los siguientes: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Canadá, China, Dinamarca, Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, India, Irlanda, Islandia, Italia, Malta, Portugal, Reino Unido, República Checa, Singapur, Suecia, Suiza y Tailandia. Asimismo, en igual lugar se puede acceder a información, además, acerca de todos los países en los cuales la empresa realiza sus actividades al servicio del Estado contratante. En el caso de los servicios contratados por España, éstos se ofrecen a fin de gestionar la obtención de un visado para viajar a nuestro país desde Rusia, Ghana y Ucrania. En el caso de Portugal, por ejemplo, la subcontratación tiene lugar en la India; en el de Francia, en la India, Sri Lanka, Rusia, Ghana, Indonesia, China, Emiratos Árabes Unidos, Ucrania y Nigeria; en el de Italia,Page 525 en la India, China, Sri Lanka, Marruecos, Ucrania, Emiratos Árabes Unidos, Rusia, Ghana, Nigeria y Bangladesh; y, también como muestra, en el caso de los servicios contratados por el Reino Unido, la lista enumera hasta treinta y tres países en los cuales la empresa VFS Global desarrolla sus actividades por cuenta británica⁵.

La introducción de la biometría en los visados ha sido una razón, aunque no la única, que explica el hecho de que la propuesta de la Comisión Europea, haciéndose eco del deseo manifestado por la mayoría de Estados miembros, incluyese la opción de externalizar parte del proceso de tramitación de los visados⁶. No obstante, la actuación del proveedor externo no tiene por qué extenderse a la recogida de los datos biométricos, sino que puede limitarse a realizar tareas previas que faciliten la labor de la oficina consular, como la difusión de información acerca del procedimiento de expedición de los visados, la atención telefónica para concertar citas o/y la misma recepción de las solicitudes de visado. Es más, durante los trabajos preparatorios del Reglamento para modificar la Instrucción consular común, todavía sin adoptar, todas las Instituciones involucradas hicieron hincapié en que la externalización no es una opción como las demás. Esto es, no se sitúa en pie de igualdad con las demás vías que se pueden utilizar sin mayores cortapisas para hacer frente a un gran número de solicitudes de visado, así como para evitar que todos los Estados miembros tengan que instalar el equipo necesario para tomar los indentificadores biométricos en todas las oficinas consulares.

Esas otras vías son la «representación limitada»⁷, la «coubicación», que consiste en que el personal de uno o varios Estados miembros tramita las solicitudes dirigidas a ellos en la oficina consular de otro Estado miembro, compartiendo el equipo de ese Estado miembro, y «los centros comunes de solicitud», en los cuales el personal de las misiones diplomáticas y oficinas consulares de varios Estados miembros comparten un mismo edificio para recibir las solicitudes de visado, incluidos los identificadores biométricos, dirigidos a ellos⁸.

A través de todos estos métodos se persigue, sin duda, ahorrar incomodidades y costes a los Estados. No cabe duda tampoco de que se conseguirán esos beneficios. Pero en cualquier caso, por lo que se refiere a la contratación de un proveedor externo de servicios para la tramitación de visados, es de señalar que, entre las ventajas que comprensiblemente se derivan de la intervención de compañías privadas en el procedimiento se encuentran las siguientes: agiliza el proceso; puede permitir una mejor atención al público; puede contribuir a que las oficinas consulares estudien más a fondo el contenido material de cada caso; o tiene la virtud de evitar, asimismo, los desplazamien-Page 526tos hasta oficinas consulares, o secciones consulares de embajadas, que se encuentran alejadas. Parece oportuno tener en cuenta en esta dirección que con la introducción del visado biométrico en el ámbito de la Unión Europea, y precisamente en virtud del requisito de la toma de identificadores de tal carácter, los intermediarios comerciales como las agencias de viajes ya no podrán realizar la primera solicitud de visado, sino sólo las solicitudes posteriores, y que transcurridos cuarenta y ocho meses desde la primera solicitud, una nueva solicitud volverá a ser considerada como la primera⁹.

II Posibles problemas derivados de la intervención de empresas privadas

Aun siendo conscientes de tales ventajas, a nadie se le oculta, sin embargo, que la participación de compañías privadas en el proceso de expedición de visados, aunque sólo sea en alguna de las fases de tal proceso, también tiene riesgos y puede acarrear ciertos problemas añadidos, en particular los que atañen a la protección de datos. Es obvio que estos operadores realizan su cometido en un ámbito sumamente delicado que puede afectar de lleno a derechos humanos y libertades fundamentales. De hecho, ya se han producido quiebras del sistema actual, que han originado perjuicios en tal sentido. En concreto, en el año 2007 salió a la luz un grave fallo en el sistema de expedición de visados del Reino Unido, con respecto a los procedimientos de tramitación de visados relativos a los residentes en la India, Nigeria y Rusia, que se habían subcontratado con la compañía VFS Global. Así, los datos personales de unos cincuenta mil solicitantes de visado quedaron al descubierto on line y, lo más curioso, es que se mantuvieron así durante un tiempo, aun después de haberse alertado de la situación. A saber, pese a que el fallo había sido detectado inicialmente, por casualidad, por un ciudadano indio, y éste había alertado de ello a la empresa encargada de la gestión, no llegó siquiera a recibir una contestación al respecto, de modo que incluso con posterioridad a su comunicación toda aquella información privada seguía disponible en Internet. Después de que el caso saltara a los medios de comunicación...