Modificaciones sustanciales al régimen de inversiones extranjeras de Argentina en los 90. La valoración financiera como método de acumulación.

• Author: Silvia Pfarherr
• Position: Secretaria letrada de la Procuracion General de la Nación. Ministerio Público Fiscal.

1. La ley de inversiones extranjeras n° 21.382, texto ordenado por decreto nº 1.853/1993. los tratados bilaterales de inversiones (TBIS).

En los 90´ el país se enroló en la tendencia que indicaba la necesidad de transformar las estructuras estatales a través de políticas públicas que pueden resumirse en: la privatización de las empresas públicas, la desregulación, y la apertura externa.

El Poder Ejecutivo tendría en esta etapa un rol relevante y actuaría en favor del “Estado privado” y del “achicamiento de lo público”, articulando un programa de grandes transformaciones, que terminaría por consolidar los intereses que se constituirían en el nuevo bloque hegemónico: el conglomerado de capital local, las empresas transnacionales, los acreedores y la cúpula del sector agropecuario.

Durante el periodo que comienza a partir de 1989/90 “se profundizaron y consolidaron las tendencias económicas básicas prevalecientes desde 1976 hacia la concentración y centralización del capital; la distribución creciente regresiva del ingreso; el desempleo; la exclusión; la economía del endeudamiento y de obtención de privilegios por parte del capital concentrado y la valorización financiera”; consolidándose un esquema mediante el cual “ se garantizó a los acreedores que las transferencias al capital concentrado local no seguirían trabando los pagos externos, y a éste una amplia participación en las formas futuras de distribución del excedente” [1].

Las herramientas normativas que sostendrían éstas políticas públicas, estaría conformada por la Ley de Emergencia Económica N° 23.697, que eliminaría una amplia gama de subsidios, reintegros impositivos y transferencias, en especial vinculadas al Régimen de Promoción Industrial.

Por la Ley N° 23.696, denominada de Reforma del Estado, que declararía la emergencia de los servicios públicos y la situación económica financiera de la administración pública nacional, facultando al Poder Ejecutivo Nacional a otorgar permisos, licencias o concesiones para la explotación de los servicios públicos o de interés público a que estuvieran afectados los activos, empresas o establecimientos que se privatizaran, detallándose en dos anexos, las empresas y activos “sujetos a privatización”. Así, se dispuso la intervención de las empresas públicas, se fijaron los criterios generales para abrir el proceso de privatizaciones y concesiones, destacándose, entre otras cuestiones, que se aceptaría la conversión de títulos de la deuda externa.

Además de la venta directa de empresas públicas también se dio otra forma de privatización, que si bien no implicó la transferencia de activos públicos, igualmente tuvo un gran impacto cuando se suscribieron los contratos de concesión de servicios y obras públicas.

En el contexto señalado, las modificaciones al Régimen de Inversiones Extranjeras y la suscripción de los TIBs acompañan el proceso, profundizando su dinámica y haciendo aún más propicia la participación del capital extranjero, en esta etapa de apertura externa para la casi totalidad de bienes y servicios.

Todo ello, como veremos, a partir del principio de no discriminación en el tratamiento de las empresas extranjeras respecto de las locales y de diversas garantías que atraería el ingreso de capitales extranjeros, como así también la repatriación del capital local para la participación de grandes grupos económicos locales en el proceso de privatización.

Con dicha finalidad se suscribieron Tratados Bilaterales de Inversiones (TIBs) con los siguientes países: Alemania, Argelia, Armenia Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Corea, Croacia, Costra Rica, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, España, Estados Unidos, Filipinas, Finlandia, Francia, Grecia, Guatemala, Hungría, India, Indonesia, Israel, Italia, Jamaica, Países Bajos, Portugal, Rumania, Rusia, Suecia, Suiza, Senegal Sudáfrica, Tailandia, Reino Unido, República Checa, Polonia, Perú, Panamá, Turquía, Túnez, Nueva Zelandia, Nicaragua, México, Vietnam, Venezuela, Lituania, Malasia.

La firma de los TIBs se convirtió en algo especialmente importante para los inversores extranjeros que se hicieron de las empresas públicas argentinas, ya que se los ponía a resguardo de dos cuestiones de sumo interés: la estabilidad cambiaria y el no empeoramiento de los contratos de concesión de servicios públicos.

Es que la ley de Convertibilidad, “logró estabilizar la economía después del caos que significó el período de la crisis de la deuda en el decenio de 1980. Se introdujo un tipo de cambio fijo (un dólar = un peso), que, aunque costoso en términos de política económica, pronto tuvo una alta aceptación”. Así, “el “atarse las manos” en materia fiscal y monetaria que implicaba el régimen de conversión dio credibilidad ante los acreedores externos y las instituciones multilaterales”[2].

Confianza que se buscó reasegurar por parte de los países signatarios respecto de las inversiones que realizaran sus connacionales, a través de la suscripción de los TIBs.

Téngase presente que desde un primer momento hay una fuerte entrada de capitales extranjeros para la compra de activos públicos.

Entre 1990 y 1994, época en la que se llevan a cabo el grueso de las privatizaciones, del total de 15.624 millones de dólares recaudados por el fisco en concepto de venta de activos públicos, 8.932 millones provenían de inversores no residentes.

Tal como señalan Mortimore y Stanley “la inversión extranjera ha desempeñado un papel importante en la economía argentina durante los últimos 30 años, y especialmente en los decenios de 1970 y 1990, cuando los ingresos alcanzaron máximos de hasta 8% del producto interno bruto. Estas alzas se asociaron con tres clases de inversionistas: primero, en la década de 1970, con los bancos transnacionales que extendieron cuantiosos préstamos en consorcio; luego, en la década de 1990, con los intermediarios financieros que colocaron voluminosas sumas en bonos y con las empresas transnacionales que efectuaron fuertes inversiones directas[3].

2. El modo de acumulación dentro del cual se implementa el régimen de inversiones bajo análisis .

El modo de acumulación fue la valorización financiera, método que encuentra su génesis en los años 70´, período que se corresponde con la dictadura militar y se caracterizó por la expansión del capital productivo y financiero a escala internacional.

“El régimen social de acumulación que se inició a mediados de la década de 1970, interrumpiendo la industrialización basada en la sustitución de importaciones constituyó un caso particular, quizás el más profundo y excluyente de América Latina”[4].

Basualdo, Nahón y Nochteff, en el trabajo antes citado, identifican tres etapas diferenciadas de la valorización financiera que se reconocen entre los años 1970 hasta el año 2001; etapa que se inicia con la Reforma Financiera de 1977; articulándose en sendas políticas de corte monetarista, destinadas a controlar el proceso inflacionario y, a partir de 1979 y hasta 1981 convergió con la apertura externa en los mercados de bienes y de capitales a través del “enfoque monetario del balance de pagos”.

La segunda etapa, que se corresponde con la normativa bajo análisis (1990-2001), se caracteriza porque inicialmente los sectores dominantes lograron superar la drástica crisis de fines de la década de 1980 mediante la convergencia de la desregulación económica y la Reforma del Estado –cuyo epicentro lo constituyó la privatización de las empresas estatales-, con la apertura comercial asimétrica, la instauración del régimen de convertibilidad y el Plan Brady.

En efecto, dado que entre los años 1990- 1992 se realizó la mayor parte de las privatizaciones, ello generó una sensible reducción del endeudamiento debido a que se rescataron bonos de la deuda externa, al aceptarse los mismos como medio de pago por la compra de las empresas transferidas, a través de programas de capitalización.

Como consecuencia de este proceso se constituyeron asociaciones o consorcios conformados por grupos empresarios locales y empresas transnacionales que se incorporaron a la economía argentina para participar de las licitaciones; procesos en los que adquirieron compañías estatales.

Así, identifican los autores, entre 1993 y 1997 se registró un record histórico en las variables consideradas, con niveles de endeudamiento externo y salida de capitales locales al exterior superior a los registrados anteriormente, incluso durante la dictadura militar.

Los primeros años de convertibilidad se desarrollaron sobre la base de la conformación de una “comunidad de negocios” entre las principales fracciones de capital; los años posteriores, en cambio, se caracterizaron por la “disolución de la asociación” y el auge generalizado de las transferencias de propiedad desde los capitales locales en general y los grupos económicos en particular, al capital extranjero.

“La convergencia de la generalizada realización de ganancias patrimoniales mediante la venta de empresas y participaciones accionarias, con la diferencial entre la tasa de interés interna e internacional, determinaron el marco de un abundante financiamiento internacional, con auge inédito en endeudamiento externo y la fuga de capitales locales al exterior”.

Por ello, cuando comienza la crisis de régimen de convertibilidad (1998) “el capital de los grupos económicos locales estaba acentuadamente concentrado en activos financieros dolarizados y radicados en el exterior, al tiempo que sus ingresos se encontraban igualmente dolarizados, ya que provenían de las firmas controladas en el país dedicadas a la producción de bienes exportables. Por el contrario, el capital extranjero se ubicaba en una situación opuesta, ya que a lo largo de la década del noventa su posicionamiento sobre activos fijos fue creciente debido a su participación en la privatizada primero y, la adquisición de empresas productivas y prestadoras de servicios públicos, después”.

Así, “la fragilidad productiva de la...