Introducción
| Author | Laura Movilla Pateiro |
| Profession | Profesora del área de Derecho Internacional Público de la Universidad de Vigo |
| Pages | 37-60 |
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El agua dulce constituye un recurso vital para la Humanidad y el conjunto del planeta. Sin embargo, la escasez de recursos hídricos representa una amenaza significativa y creciente tanto para el medio ambiente como para la salud humana, la seguridad energética o el abastecimiento mundial de alimentos1. En este sentido, por ejemplo, aunque en el año 2010 se alcanzó la meta de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) relativa a la reducción a la mitad del número de personas sin acceso a agua potable, se estima que una de cada diez personas carecerán todavía de él en 2015, el acceso sigue siendo menor en las áreas rurales y pobres y no se ha alcanzado la misma meta en relación con el acceso adecuado a servicios de saneamiento2. Y, aunque los recursos hídricos se encuentran repartidos naturalmente de forma irregular en la Tierra, estos datos no se deben únicamente a una escasez de los mismos, sino también a la pobreza, la desigualdad y políticas equivocadas en su gestión3.
Esta escasez de agua coincide además en el tiempo con un aumento de su demanda, de modo que se estima que su extracción se ha triplicado durante los últimos años para satisfacer las necesidades de una población mundial cada
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vez mayor4. Y, junto a la escasez y al aumento de su demanda, los recursos hídricos tienen que hacer frente también a distintas formas y fuentes de contaminación y a los efectos del cambio climático. Todas estas circunstancias han dado lugar a numerosas predicciones de conflictos en torno a ellos, incluso armados, en un futuro próximo, con una mayor probabilidad de ocurrencia en regiones especialmente conflictivas y áridas como Oriente Medio.
Asimismo, como consecuencia de esta crisis mundial del agua, se ha vuelto la mirada a una fuente de recursos hídricos que, aunque se ha explotado desde la Antigüedad, ha pasado desapercibida en gran medida desde el punto de vista del ordenamiento jurídico y de las políticas públicas hasta muy recientemente, sobre todo en el ámbito transfronterizo: las aguas subterráneas. Este recurso constituye ni más ni menos que el 97% del agua dulce del plane-ta, si excluimos del cómputo la que se encuentra congelada en los casquetes y glaciares polares5. Además, las aguas subterráneas se encuentran localizadas por todo el planeta, incuso en las zonas áridas y semiáridas del mismo, dónde muchas veces constituyen la única fuente de abastecimiento de agua disponible para la población. Incluso, se acaba de constatar muy recientemente la existencia de enormes masas de agua dulce subterránea bajo el subsuelo de los océanos6. Por todo ello, a lo largo de este trabajo, prestaremos especial atención al incipiente régimen jurídico de los acuíferos transfronterizos.
El agua, igual que la mayor parte de los recursos naturales, no respeta las fronteras políticas establecidas por el hombre, de modo que numerosas masas de agua son compartidas por dos o más Estados. Estos recursos hídricos compartidos tienen una importancia cuantitativa excepcional en nuestro planeta, de modo que se estima que en la actualidad existen 276 cuencas
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transfronterizas en el mundo: 64 en África, 60 en Asia, 68 en Europa, 46 en Norteamérica y 38 en Sudamérica7. Además, se calcula que 148 Estados tienen territorios que son parte de una o más cuencas transfronterizas, que 39 tienen más del 90% de su territorio dentro de una o más de ellas y que 21 se encuentran situados enteramente en alguna de ellas8, así como que más de la mitad de la población mundial depende a diario de recursos hídricos compartidos con otro Estado9. Asimismo, se han catalogado ya alrededor de 600 acuíferos y masas de aguas subterráneas transfronterizas: 83 acuíferos transfronterizos en África, 73 en América, 138 en Asia, 1 en Oceanía y 87 acuíferos transfronterizos y 226 masas de aguas subterráneas en Europa10.
Sin embargo y aunque los Estados gozan de soberanía sobre los recursos hídricos ubicados en su territorio, el agua presenta ciertas particularidades –se trata de un recurso fluido, mutable e indivisible– que hacen más difícil el encaje de la soberanía sobre la misma en comparación con otros recursos naturales. Además, las relaciones de los recursos hídricos con las fronteras pueden resultar más complejas que el simple hecho de que estos recursos las ignoran con frecuencia, pues también pueden constituir límites fronterizos en sí mismos.
A este respecto y en relación con el vocabulario empleado en este trabajo, entendemos que los adjetivos «compartido», «internacional» y «transfronterizo» son sinónimos, con el significado de que alguna de las partes del recurso atraviesa alguna frontera estatal, extendiéndose de esta forma un curso de agua o un acuífero por el territorio de dos o más Estados. Ello no obvia
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que estos términos tengan un significado específico en el marco de un determinado instrumento jurídico internacional o que cada uno de ellos pueda tener connotaciones políticas determinadas. No obstante, para simplificar la denominación de estos recursos a efectos expositivos hemos optado por calificar de forma general a los cursos de agua que cumplan la característica referida como «internacionales», principalmente por ser su formulación más habitual y la utilizada, por ejemplo, en la propia Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, de 1997. A su vez, calificamos a los acuíferos que ostenten este rasgo como «transfronterizos», por ser la expresión utilizada por el Proyecto de artículos sobre el derecho de los acuíferos transfronterizos de la Comisión de Derecho Internacional (CDI), de 2008.
Al mismo tiempo y salvo especificación en contrario, con la expresión «curso de agua» nos referirnos, por lo general, a masas de agua superficiales, aunque esta expresión pueda incluir también, como en el caso de su empleo por la Convención de Nueva York de 1997, a las aguas subterráneas relacionadas hidráulicamente con estas aguas de superficie. Por su parte, las «aguas subterráneas» son las aguas contenidas en formaciones geológicas del subsuelo, cuyo conjunto –continente y contenido– constituye un «acuífero».
En este estudio vamos a hacer un especial hincapié en las aguas subterráneas contenidas en acuíferos transfronterizos debido a que, como adelantábamos, a pesar de su gran importancia cuantitativa y cualitativa, este recurso ha sido el gran olvidado por la regulación internacional de los recursos hídricos compartidos.
Las aguas subterráneas constituyen el principal recurso hídrico disponible para la Humanidad y, aunque ha sido explotado desde la Antigüedad –las primeras extracciones de las mismas de las que se tiene constancia tuvieron lugar aproximadamente en el año 6.000 a.C. en la Antigua Mesopotamia11– ,
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este recurso ha sido el gran olvidado en la gestión y regulación del agua, especialmente en contextos transfronterizos, hasta el aumento exponencial de su explotación en el siglo XX.
Las razones de este olvido hay que encontrarlas, entre otras, en su falta de visibilidad –es el lado oculto del ciclo hidrológico– y en el tradicional desconocimiento sobre su localización, extensión, características y funcionamiento. No obstante, en las últimas décadas se han producido importantes avances en su conocimiento y, en concreto, en relación con el de los acuíferos transfronterizos –aquellos que son compartidos por dos o más Estados–, gracias, en especial, a la labor de distintos programas e iniciativas vinculadas al Programa Hidrológico Internacional (PHI) de la UNESCO.
Fruto de este aumento de su explotación y de su conocimiento, estos recursos han empezado a atraer una creciente atención internacional por parte no sólo de las disciplinas que lo han estudiado tradicionalmente como la hidrogeología y la ingeniera, sino también de otras ciencias como la economía, la sociología y, por supuesto, del derecho, incluido el internacional. Aun así, la información disponible sobre este recurso, tan diverso y complejo, es todavía limitada, sobre todo en algunas regiones. Introduciremos a continuación las principales características de este recurso con el objetivo de facilitar una comprensión adecuada posterior de su incipiente régimen jurídico.
Como sabemos, el agua del planeta se encuentra en constante movimiento a través de las distintas fases del ciclo hidrológico, el cual puede definirse como la sucesión de fases por las que pasa el agua en su movimiento de la atmósfera a la Tierra y en su retorno a la misma: evaporación del agua del suelo, del mar y de las aguas continentales, condensación en forma de nubes, precipitación, acumulación en el suelo o en masas de agua y re-evaporación12. En relación con el objeto de nuestro estudio, cuando el agua se infiltra en la tierra, lo hace verticalmente hasta alcanzar lo que se conoce como nivel freático, donde fluye en una dirección más
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lateral a través de los espacios porosos de la formación geológica, formando un acuífero13.
En este sentido, el Glosario Hidrológico Internacional de la UNESCO y la Organización Meteorológica Mundial (OMM) define un...
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