Más inacción que acción de la Otan en la guerra de Irak

• Author: Yolanda Gamarra
• Position: Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Zaragoza
• Pages: 245-265

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I Introducción

En los meses previos a la guerra contra Irak, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas se convirtió en el centro de la tormenta diplomática de «cómo» actuar contra el Estado rebelde (inspecciones prolongadas o intervención armada), mientras la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) era utilizada como escenario de escaramuzas antes de la batalla final. Desde el discurso sobre el Estado de la Nación de G. Bush en enero de 2002 ¹, identificando a Irak, Irán y Corea del NortePage 246 como ejes del mal, se desataba un intenso debate, tensiones y desavenencias no sólo entre los miembros de Naciones Unidas, sino también de la Alianza Atlántica y la Unión Europea (UE). La decisión de luchar contra el terrorismo internacional y desarmar a aquellos que poseyeran y desarrollaran armas de destrucción masiva buscando «coaliciones de buena voluntad» ² se veía desde Bruselas como un peligro para la OTAN por no estar preparada para afrontar ese reto y por la diferente concepción en la solución del conflicto planteada a ambas orillas del Atlántico ³.

Estados Unidos y Europa no coinciden, ni se ponen de acuerdo en temas de seguridad ⁴, pero tampoco los propios europeos comparten el mismo punto de vista en esta materia, en especial Francia y Reino Unido ⁵. Para los estadounidenses, la guerra contra Irak se hacía para preservar la seguridad americana, el futuro de Oriente Medio y extender la paz y seguridad en el mundo ⁶. Para los europeos, la oposición de Francia y Alemania a la guerra se convertía en una pelea de «valores y principios» ⁷. La divi-Page 247sión conforme iba pasando el tiempo aumentaba y se hacía más difícil de soldar por dos razones. En primer lugar, los dos lados pensaban que estaban luchando en el campo de la moral y la ética ⁸. En Estados Unidos se veía al régimen iraquí como «el demonio» que tenía que ser derrotado. En segundo lugar, los europeos no participaban de la estrategia de la Administración americana, y la resolución 1441 (2002) del Consejo de Seguridad era interpretada como excusa para materializar sutilmente la estrategia del «ataque preventivo» perfilada por Estados Unidos. No eran falsas las sospechas de los europeos.

Durante doce años, Irak ha estado incumpliendo las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ⁹, y ha figurado en las agendas de seguridad, sobre todo de Estados Unidos, como amenaza para la paz y seguridad internacionales. La OTAN no ha estado directamente implicada en la guerra contra el régimen iraquí, pero un miembro de la Alianza, Turquía, fronterizo con Irak, solicitaba asistencia de los aliados, en caso de amenaza, tal como se contempla en el artículo 4 del Tratado de Washington de 1949. Desde ese momento, la OTAN se veía afectada por la crisis de Irak y, por tanto, obligada, no sin oposición de los miembros europeos, a dar asistencia a un miembro de la Organización (acción), pero al mismo tiempo se prescindía de ella como coalición ad hoc para actuar militarmente en el escenario del conflicto (inacción) ¹⁰. Además, la crisis de Irak destapaba la fase de metamorfosis que vive la Alianza desde 1991, como también se había puesto de manifiesto anteriormente en Kosovo y Afganistán. Ciertamente fue creada en un determinado contexto histórico y debe actuar en otro bien distinto, a pesar de las revisiones estratégicas sufridas en la historia de la Organización ¹¹. En esa situación sería raro que no se produjesen tensiones y surgiesen posiciones encontradas entre los miembros. ¿Estaba realmente preparada la OTAN para jugar un papel central en la intervención de Afganistán? ¿Y en Irak? ¿Cuenta con las competencias y mandos necesarios y eficaces para actuar en conflictos «fuera de área»?

Analizar, desde una aproximación analítica, las implicaciones políticas y jurídicas de la crisis de Irak en la Alianza Atlántica es el objeto de este estudio. Para ello, y teniendo en cuenta la triple fractura institucional en la Organización de las NacionesPage 248 Unidas ¹², OTAN y UE ¹³, estudiaremos, en primer lugar, cómo la Alianza ha sido utilizada como foro político de las desavenencias y hasta desacuerdos de los aliados sobre los problemas derivados de la solicitud de ayuda de Turquía ante la amenaza que suponía Irak y las limitaciones que han aflorado en el procedimiento de adopción de decisiones. En segundo lugar, reflexionaremos acerca de la necesidad de revitalizar la OTAN por medio de la lucha contra el terrorismo, la ampliación al Este y la eficacia y solidez de las capacidades militares, en otras palabras, poniendo en marcha los acuerdos adoptados en la Cumbre de Praga en noviembre de 2002. En tercer lugar, analizaremos cómo en esa tendencia a desbordar las funciones del Tratado de Washington, en la Alianza Atlántica ha terminado prevaleciendo la función de mantenimiento de la paz y gestión de crisis frente a la legítima defensa colectiva. Y finalizaremos proponiendo estrechar las relaciones con Estados Unidos, al mismo tiempo que con otros actores internacionales, entre ellos la UE, teniendo en cuenta las nuevas amenazas y los intereses de los Estados aliados, como base de una nueva asociación transatlántica.

II Fractura de la alianza atlántica, «todos para uno y uno para todos»

En la Cumbre de Praga de noviembre de 2002, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la OTAN adoptaron una Declaración sobre Irak en la que los aliados se mantenían unidos en su compromiso de apoyar y asistir a Naciones Unidas en hacer cumplir a Irak la resolución 1441 (2002) del Consejo de Seguridad ¹⁴. No obstante, las diferencias en cuanto a la interpretación de la citada resolución, más concretamente del parágrafo 13, produjeron no pocas tensiones entre los miembros de la Organización ¹⁵. Las desavenencias entre los aliados aumentaron desde el momento en el que ocho Estados europeos firmaban una carta de apoyo a la posición americana ¹⁶. La maquinaria diplomática no dejó de funcionar, pero resultóPage 249 ineficaz para resolver por la vía pacífica este conflicto. El Consejo de Seguridad había mostrado sus carencias y limitaciones a la hora de llegar a un acuerdo de cuándo es legal o ilegal el uso de la fuerza ¹⁷. Las turbulencias en el seno del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas se reprodujeron paralelamente en el marco de la Alianza Atlántica y la UE. Se había producido el «efecto dominó» con las dificultades, tensiones y hasta miserias que encierra esta guerra de juegos de poder típicos del siglo XIX y el Concierto de Naciones.

El día 6 de febrero de 2003, Estados Unidos presentó, para aprobación por el Consejo del Atlántico Norte, una propuesta en la que se encargaba a las autoridades militares la planificación de medidas de disuasión y defensivas en el marco de una amenaza potencial contra Turquía ¹⁸. Entre la batería de deberes objeto de atención por la OTAN en un eventual conflicto con Irak se encontraba la defensa de Turquía, suministro de apoyo logístico a este último, labores de reconstrucción e incluso, llegado el caso, asistencia a los refugiados. Obviamente, dadas las guerras de poder internas en la Alianza, las pretensiones norteamericanas no obtuvieron el visto bueno de los miembros del Consejo del Atlántico Norte y la decisión quedó aplazada ¹⁹. Cuatro días más tarde, en la mañana del 10 de febrero varios miembros de la OTAN, Francia, Alemania y Bélgica, sin olvidar a Luxemburgo, rompían el sistema del acuerdo tácito, y se oponían al plan de Estados Unidos. En paralelo, y como respuesta al veto de estos cuatro, Turquía invocaba el artículo IV del Tratado de la Alianza, de acuerdo con el que «las Partes se consultarán cuando, a juicio de cualquiera de ellas, la integridad territorial, la independencia política o la seguridad de cualquiera de las Partes fuese amenazada». Este artículo, junto al V (legítima defensa colectiva), son (o han sido) la esencia de la OTAN, viniendo a representar esa máxima: «todos para uno y uno para todos».

Las diferencias de tres Estados (Francia, Alemania, Bélgica) frente a dieciseis miembros, al final se sumaría Luxemburgo a la mayoría, que apoyaban la asistencia a TurquíaPage 250 por la amenaza de Irak ²⁰ traerían efectos perjudiciales para la Organización, e incluso algunos observadores se han aventurado a afirmar que esta crisis ha sembrado el germen de los mayores cambios en la Alianza desde el fin de la guerra fría ²¹. Los Estados miembros de la OTAN están obligados a cumplir las obligaciones recogidas en el Tratado de Washington y a asistir a todo miembro en caso de necesidad. Las cancillerías europeas no dejaron de funcionar durante seis interminables días, hasta que el 16 de febrero se alcanzó un acuerdo recogido en la Declaración común de Alemania, Bélgica y Francia, por la que estos tres «díscolos» Estados europeos reafirmaban su determinación a respetar las obligaciones suscritas al firmar el Tratado del Atlántico Norte con todos sus aliados, especialmente con Turquía ²², de no haberlo hecho habrían incurrido en responsabilidad internacional. La operación de asistencia a Turquía se aprobó el 19 de febrero en el Comité de Planes de la Defensa (CPD), en el que no está representado Francia ²³, dando luz verde a la asistencia militar a Turquía ante la hipotética amenaza de Irak, en el marco del artículo IV del Tratado. La operación constaba de tres misiones: en primer lugar, despliegue preventivo a Turquía de aviones de vigilancia, los Airbone Early Warning Aircraft (AWACS), en...