La protección social en Europa central y oriental diez años después.

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Aun cuando los países comunistas jamás presentaron un bloque monolítico de medidas de seguridad social aplicadas en la misma forma, sus sistemas fueron construidos sobre la base de una serie de principios comunes: la responsabilidad del Estado en lo concerniente a la organización y el financiamiento de la previsión social o la cobertura universal de todos los trabajadores. Por consiguiente, en las etapas iniciales de la transición, la reacción de estas sociedades al desafío que enfrentaban tuvo varios rasgos similares, sea respecto del énfasis puesto en la mayor responsabilidad del individuo, sea en lo relativo a la reimplantación del seguro social; y esto permitió abordar dichas reacciones como las de un grupo en su conjunto. Ya no sucede así y las dispares condiciones socioeconómicas y políticas de los países en transición producen diferentes respuestas institucionales al problema de proteger la existencia de sus ciudadanos.

Sanidad

Somos conscientes de que en muchos países "la transición de una economía de planificación central a una economía de mercado ha sido la causa de importantes declives en la producción, el empleo, los salarios y los indicadores de la salud" *. Los datos estadísticos señalan, entre otras cosas, el papel cumplido por las reformas de la atención de salud ineficaces. En el número de 1991, la evolución de Hungría y Polonia se examinó con mayor minuciosidad. En los años subsiguientes, estos dos países vinieron a representar los polos opuestos de la estrategia de reforma de la salud. Mientras que un experimento legislativo húngaro realizado en 1992 introdujo la asistencia médica en el régimen de seguro social general -sólo parra establecer varios años más tarde una administración especial del seguro de salud-, los polacos prefirieron mejorar primero el funcionamiento de los servicios de salud existentes y reformarlos luego en una fecha tan tardía como lo fue el año 1999. Lo cierto es que una evaluación global de las reformas de la asistencia de salud debe tomar en cuenta el impacto de los problemas generales, como el ritmo de los avances tecnológicos que intensifica la necesidad de contener los costes y amplía las dificultades que experimentan específicamente los países en vías de transición.

Cabe la misma observación respecto del seguro de desempleo, que en los países en transición constituye otro campo muy dependiente de la evolución mundial. En cuanto a 1991, el lector hallará en el citado número de la Revista el informe de las monografías nacionales presentadas sobre este tema en las reuniones regionales. Es sabido que durante los años iniciales los gobiernos abordaron este riesgo con excesiva generosidad, por temor a la reacción de sus poblaciones ante un mal desconocido. Después, una actitud de sentido común de parte de la gente acostumbrada a arreglárselas aun en situaciones de extrema tensión permitió un radical recorte de las prestaciones y condiciones de elegibilidad a fin de lograr que los respectivos niveles se ubicaran por debajo de los imperantes en Europa occidental.

Pensiones

Un campo que no ha dejado de atraer la atención sobre esta región: el de la reforma de las pensiones. Ello se debe principalmente a la aparición en algunos países de Europa central y oriental de la privatización parcial del suministro de pensiones públicas.

Un estudio comparativo de los últimos acontecimientos en la República Checa, Hungría y Polonia brinda la oportunidad de profundizar más en algunas cuestiones fundamentales. La circunstancia de que, en contraste con Hungría y Polonia, la República Checa se haya abstenido hasta ahora de transferir parte de su régimen previsional a un sistema obligatorio, capitalizado y administrado por manos privadas, posiblemente guarda relación con los imperativos políticos de un período en particular más que con algunos duros hechos de la situación económica.

Tres países de la ex Unión Soviética muestran un panorama distinto, acorde con un diferente nivel de desarrollo. Los planes previsionales de Bielorusia indican la presencia de una etapa previa a la reforma y que el centro de atención no fue una modificación radical sino la mejora de algunas funciones básicas del régimen existente. La Federación Rusa parece aproximarse más a la aplicación de un plan que sigue las lineas de la reforma polaca, pero los cambios más recientemente introducidos en lo que respecta a la recaudación de las cotizaciones indican un ámbito social inestable. La experiencia de Lituania, donde las pensiones del sector público fueron reformadas a mediados de la década pasada, es la de un país cuyo sistema privado, voluntario y capitalizado instituido en los últimos tiempos no consiguió despegar por falta de aseguradores interesados.

Adhesión a la UE

Los países de Europa central ponen de relieve el papel dominante, aunque de naturaleza variable, de la toma de decisiones políticas en materia de formulación de leyes de seguridad social. Por definición, el impacto potencial de los factores demográficos y económicos que forman parte del ámbito social global debe pasar por el tamiz de la evaluación política de todos los actores intervinientes. Un hecho alentador es que algunos acontecimientos indican una mayor participación de la sociedad civil en este proceso.

Esto tiene particular importancia en vista del debate que se desarrolla actualmente sobre la adhesión a la Unión Europea de varios países en transición. En estos países no son muchas las voces que critican la indebida rapidez del proceso de adhesión; a menudo, las que se escuchan provienen de defensores del régimen anterior. Para la mayoría, la adhesión se ha convertido en un símbolo de proeza y en una cuestión de prestigio nacional. La preocupación real en lo concerniente al problema de la protección social se siente con mayor intensidad en ciertos círculos de la Unión. El peligro de aminorar en este campo las normas europeas nace sólo en parte de la debilidad económica de los presuntos nuevos miembros; lo que cuenta más es que deriva de procedimientos de la UE que -a pesar de la retórica de cohesión social- para adherirse a ella interesa únicamente los aspectos financieros de las instituciones de protección social. Sin embargo, el sentido común indicaría que para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible (valga el empleo de un término en boga) habría que fijar los objetivos de ambos lados de la balanza: el económico y el social.

Presupuestos sociales

Durante la década pasada, los países en vías de transición de Europa central y oriental han logrado innegables progresos en sus sistemas de protección social. Después de los años en que estuvo bajo la bola de cristal, el debate público vuelve a escudriñar más de cerca la planificación de la seguridad social, tema abandonado desde el brote de las crisis económicas de posguerra. Pero, tanto hoy como treinta años atrás, el presupuesto social no es una panacea ideada para resolver todos los problemas: sólo constituye un importante instrumento destinado a prestar ayuda a los gobiernos en su tarea de manejar competentemente el sector de protección social de la sociedad moderna. El mejor modelo será de escasa utilidad a menos que exista de parte de los gobiernos la voluntad política de avanzar en el desarrollo de conceptos de la seguridad social coherentes y de correspondientes cursos de acción.

A lo largo de los años 90 hemos presenciado una creciente diversidad de respuestas de los países en transición al desafío de la reforma económica. De lo que fue originariamente tan sólo una serie de medidas con miras a amortiguar el adverso impacto sobre la población, la protección ha pasado a ser nuevamente un objetivo político de fundamental importancia para el desarrollo futuro. Cuanto mayor es el avance de estos países en pos de la normalización de su ámbito social, más claro se ve que la adaptación de sus sistemas de seguridad social a las nuevas condiciones de vida materiales y culturales en un mundo globalizado es tarea para una generación. Pero también significa que, dentro de ese arco de tiempo, los países interesados, fundándose en las singulares características de su experiencia, tendrían que contribuir a la búsqueda universal de mejores formas de vivir en sociedad.

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* Informe regional sobre Europa central y oriental en Colin Gillion et al., comps.: Social Security pensions: Development and reform. Ginebra, OIT, 2000, página 554.