La nueva estrategia para Gibraltar: el foro tripartito de diálogo y los acuerdos de 2006

• Author: Inmaculada González García
• Position: Profesora Asociada de Derecho Internacional Público - Universidad de Cádiz
• Pages: 821-842

Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigación de I+D 2005 (SEJ2005-08136/JURI), financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia y los fondos FEDER de la CE/UE.

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I Introducción

Desde finales de 2004 Gibraltar está singularmente presente en el plano de las relaciones bilaterales entre España y el Reino Unido. Principalmente, ello responde a la iniciativa de ambos Estados de crear un Foro de diálogo en el que están representados los Gobiernos de Gibraltar, España y el Reino Unido.

Ahora bien, este Foro ha sido concebido por las tres partes como un marco de diálogo y de cooperación, no de negociación sobre las cuestiones de soberanía, siendo su objetivo promover la solución de problemas transfronterizos, así como la satisfacción de los intereses comunes de las poblaciones que viven a uno y otro lado de la Verja.

La creación del nuevo Foro de diálogo sobre Gibraltar ha coincidido en el tiempo, aunque transcurre de forma paralela, con el proceso de reforma de la Constitución gibraltareña de 1969. Una reforma que ha trascendido del plano político interno a las relaciones interestatales, habiéndose incluso ofrecido a España por parte del Reino Unido garantías formales sobre el mantenimiento del estatus internacional de Gibraltar.

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Por este motivo estimamos conveniente hacer un análisis por separado del Foro de diálogo (en materia de cooperación), del Proceso de Bruselas (sobre las cuestiones de soberanía) y de la reforma constitucional de Gibraltar, destacando asimismo el estatuto colonial de Gibraltar y la reivindicación del derecho de autodeterminación por los gibraltareños. Finalizaremos con una reflexión de conjunto sobre el cambio de estrategia que ha supuesto para España la adopción de este nuevo Foro y su incidencia en las relaciones presentes y futuras con Gibraltar.

II El foro de diálogo sobre Gibraltar

1. Creación y puesta en marcha

El actual Gobierno español diseñó en 2004 un cambio de estrategia para impulsar un proceso que, tras el fracaso de las negociaciones hispano-británicas sobre la cosoberanía del Peñón de 2001-2002, había quedado en suspenso. Este cambio ¹ llevó a los Ministros de Asuntos Exteriores español y británico a «considerar y realizar consultas ulteriores sobre el establecimiento de un nuevo Foro de diálogo con agenda abierta sobre Gibraltar» ².

La creación, el 16 de diciembre de ese mismo año, por los Gobiernos de España, del Reino Unido y de Gibraltar de un nuevo Foro de diálogo a tres bandas sobre Gibraltar, separado del Proceso de Bruselas ³, ha supuesto un gran avance en las relaciones de cooperación entre las partes, al atribuir voz y voto al Gobierno de la Colonia en materias comprendidas en el nivel interestatal de la cooperación transfronteriza ⁴. Avances que por una regla no escrita permiten salvaguardar las posiciones e intereses de las partes en los temas de fondo relacionados con la soberanía ⁵.

Por otro lado, el Foro ha permitido un segundo nivel de cooperación de naturaleza subestatal, que ha quedado definido en el marco de la «Comisión Mixta de Cooperación y Colaboración entre Gibraltar y la Mancomunidad de Municipios de la Comarca del Campo de Gibraltar», constituida en la ciudad de Los Barrios el 18 de noviembre de 2004. Ahora bien, las actividades que realice esta Comisión quedan reducidas Page 823 al ámbito material establecido en su Acta de constitución, debiendo ser tenida en cuenta su actuación en las deliberaciones del Foro, con el fin de asegurar la coordinación de sus respectivos trabajos ⁶.

Como caracteres específicos o modalidades que definen la naturaleza del nuevo Foro, destacamos ⁷: 1. Que al ser un Foro de diálogo con agenda abierta, por definición, podrá tratarse en él cualquier cuestión que las partes (cualquiera de ellas) desee plantear en relación con Gibraltar. Por lo tanto, podrán discutirse en el Foro temas que afecten a la soberanía, pero al ser un Foro de diálogo y de cooperación, no se podrá adoptar en su seno ningún acuerdo relativo a las controversias históricas sobre la soberanía del Peñón y el territorio del Istmo; 2. Que cada una de las partes, sin perjuicio de su respectivo estatus constitucional, tendrá su voz propia y separada y cada una participará sobre la misma base; 3. Que cualquier decisión será acordada por cada uno de los tres participantes, previéndose que en el supuesto de que la decisión a adoptar requiriese el acuerdo formal entre España y el Reino Unido (por ser una materia de la competencia exclusiva de los Estados en el ámbito de la cooperación transfronteriza), el Reino Unido no prestará su correspondiente acuerdo sin el consentimiento del Gobierno de Gibraltar.

Se previó asimismo que el Foro fuera convocado a nivel ministerial por las tres partes al menos cada doce meses, si bien otras reuniones tendrían lugar en el momento y al nivel que acordasen los tres participantes. En este sentido, se han celebrado cinco rondas formales de negociación ⁸, y una reunión ministerial de alto nivel, para refrendar finalmente el paquete de acuerdos en ellas alcanzado ⁹.

Con este acuerdo global se pone fin a lo que se ha llegado a calificar como «primera fase de negociación» del Foro ¹⁰.

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2. Los temas tratados y la adopción de un acuerdo global

Tras alcanzarse un consenso en cada uno de los cuatro temas principales que se han venido tratando en las sucesivas reuniones del Foro, el pasado 18 de septiembre de 2006, el Ministro de Asuntos Exteriores español y su homólogo británico, y el Ministro Principal de Gibraltar hacían público en Córdoba el comunicado de la Reunión Ministerial del Foro de diálogo sobre Gibraltar y dos Declaraciones Ministeriales anexas, una sobre Pensiones y otra sobre el Aeropuerto de Gibraltar ¹¹.

Destacamos la naturaleza interestatal de los principales temas abordados en el Foro. Éstos son:

- Aeropuerto ¹²: Construido en el territorio del Istmo, se encuentra bajo control del Ministerio de Defensa británico ¹³. Es por ello que, tras reconocer que el aeropuerto de Gibraltar es un aeródromo militar disponible para vuelos civiles, el acuerdo prevé la suspensión de los entendimientos, incluidas las restricciones de vuelo originadas por el uso militar ¹⁴.

Como parte de los entendimientos, se ha previsto que España ponga fin a las restricciones impuestas al uso del espacio aéreo español por aeronaves civiles que realizan vuelos con origen o destino en el aeropuerto de Gibraltar, levantándose también la suspensión de las medidas de la Unión Europea (UE) que pesaban sobre el mismo en materia de aviación¹⁵. El hecho de que los entendimientos se refieran al uso civil del aeropuerto permite Page 825 deducir que las restricciones españolas sobre algunos vuelos militares se mantienen ¹⁶. Por su parte, el Reino Unido es responsable de todas las obligaciones internacionales en relación con el aeropuerto, incluida la seguridad aeronáutica y la aeroportuaria ¹⁷.

- Pensiones ¹⁸: El problema de las pensiones de los antiguos trabajadores españoles en Gibraltar se remonta a la pérdida de sus empleos en 1969, tras el cierre de la Verja. Son beneficiarios los pensionistas residentes en la UE aún vivos ¹⁹ que hubiesen cotizado al Fondo del Seguro Social de Gibraltar (GSIF-Gibraltar Social Insurance Fund), y que tras el cierre de la Verja no pudieron seguir trabajando ni cotizando en Gibraltar. Se prevé que el acuerdo se aplique también a otros beneficiarios de pensiones, incluidas las viudas ²⁰. En los términos de la Declaración, el Reino Unido ofrecerá a los pensionistas, con carácter voluntario, una cantidad a tanto alzado a cambio de que abandonen el Fondo gibraltareño y que renuncien a cualquier reclamación ulterior, previéndose como media el pago de 6.200 euros en dos plazos (abril de 2007 y 2008 ²¹). Se creará también un Plan no contributivo para los pagos a que tengan Page 826 derecho en el futuro, aplicándose en ambos casos las revalorizaciones correspondientes ²². Quienes no acepten la oferta seguirán afiliados al GSIF, recibiendo sus pensiones de este Fondo, que seguirán siendo pagadas por el Reino Unido ²³.

- El paso por la Verja/frontera ²⁴: El acuerdo prevé la instauración de un régimen de doble carril de entrada y salida, adoptándose un sistema de canales rojos y verdes para personas y vehículos ²⁵, tras las obras de mejoras de las instalaciones (españolas y gibraltareñas). Se pretende mejorar la fluidez del tráfico comercial y no comercial, que sufre demoras por los controles de personas y de mercancías que deben realizar las autoridades españolas, al encontrarse Gibraltar fuera de la Unión aduanera europea (mercancías) y del espacio Schengen (personas) ²⁶.

- Telecomunicaciones ²⁷: El acuerdo prevé incrementar los números de teléfonos disponibles para Gibraltar, accesibles desde la red española y a través de la misma; facilitar los acuerdos de itinerancia (roaming) entre las redes de España y Gibraltar para teléfonos móviles, medida que requiere que los operadores de red telefónicas de España y Gibraltar lleguen a acuerdos comerciales ²⁸; así como la marcación directa a Gibraltar (350), sin tener que marcar como hasta ahora el prefijo de la provincia de Cádiz (956) más el 7.

- El acuerdo global también incluye la apertura de un Instituto Cervantes en Gibraltar para difundir el conocimiento de la lengua y la cultura españolas, asumiendo el Gobierno de Gibraltar el compromiso de poner a su disposición un local adecuado y facilitar su pronto establecimiento ²⁹.

Ahora bien, otros temas relativos directa o...