El elemento subjetivo: la atribución (o imputación)

• Author: Cesáreo Gutiérrez Espada
• Profession: Catedrático de Derecho Internacional Público y de Relaciones Internacionales

1. Algunas precisiones terminológicas

50. Uno de los elementos decisivos en la teoría de la responsabilidad internacional es el de la atribución o imputación. Y es que los Estados sin que sean seres imaginarios no tienen brazos ni piernas, por lo que sólo pueden intervenir en el mundo de la realidad física por medio de los seres humanos que sí los tienen. Desde esta perspectiva, resulta ineludible a fin de poder imputar a un Estado dado las consecuencias que de sus malas acciones jurídicamente se deriven, la precisa determinación de las personas que según el Derecho internacional pueden actuar en su nombre.

    Las normas internacionales que establecen cuándo, como afirma la Comisión, "el comportamiento consistente en una acción u omisión o en una serie de acciones u omisiones [de una persona o grupo de personas] ha de considerarse como (...) del Estado" ¹⁸², son las que regulan este elemento decisivo del hecho ilícito internacional y al que se refiere el artículo 2 del Proyecto de la Comisión (2001):

    "Hay hecho internacionalmente ilícito del Estado cuando un comportamiento consistente en una acción u omisión: a) Es atribuible al Estado según el derecho internacional (...)".

    Aunque la CDI ha preferido utilizar el término atribución, ella misma reconoce que tanto en la práctica como en la jurisprudencia se utiliza con el mismo sentido también el de imputación ¹⁸³. Personalmente considero que este último es más preciso y técnico, bastando para comprobarlo consultar ambos en el diccionario de la Real Academia ¹⁸⁴, y hasta creo que la propia Comisión así lo entiende implícitamente, cuando, tras haber indicado que el apartado a) del artículo 2 ha optado por el de "atribución", se cree obligada a efectuar alguna aclaración del mismo que evite posibles malinterpretaciones (...) ¹⁸⁵.

51. La CDI ha evitado, asimismo, por lo que a la terminología atañe, el calificativo de "subjetivo" que tradicionalmente la doctrina daba a este elemento, para distinguirlo del relativo a la antijuridicidad ("objetivo"). Y es que como hoy se acepta que para que un comportamiento dado se considere contrario a una obligación internacional, puede resultar decisiva en ocasiones (junto con o además de que esté en disconformidad "objetivamente" con el tenor concreto de una obligación internacional) la existencia de un factor "subjetivo" (vga. la presencia de dolo o negligencia del sujeto cuyos hechos son imputables al Estado), la Comisión ha preferido, a fin de evitar malentendidos y por tanto razonablemente, no utilizar la terminología tradicional.

    2. Los factores de imputación recogidos en el proyecto de artículos de la comisión de derecho internacional sobre la responbilidad del estado por hechos internacionalmente ilícitos (2001)

    2.1. Evolución

52. El Proyecto que la CDI aprobó en primera lectura dedicaba once artículos a la regulación de la imputación (artículos 5 a 11) ¹⁸⁶, que podían dividirse en tres grupos ¹⁸⁷: En el primero, la Comisión regulaba las circunstancias o factores que permiten imputar a un Estado el comportamiento de una persona, grupo de personas o entidad determinada ¹⁸⁸; en el segundo, cabría incluir dos preceptos que no parecían tener valor per se como criterios de imputación pero sí clasificaban los incluidos en el primer grupo ¹⁸⁹; y el tercero agrupaba, a modo de "negativo" del primero, cuatro disposiciones en las que se precisaban comportamientos que no son atribuibles al Estado ¹⁹⁰.

53. El Proyecto que la CDI ha adoptado finalmente (2001) dedica sólo ocho artículos a la imputación (artículos 4 a 11), endosando el enfoque global que propuso el Relator Crawford ¹⁹¹ y simplificaba el capítulo II de la Primera parte del Proyecto de manera importante, fundiendo algunos de los preceptos aprobados en primera lectura y eliminando otros ¹⁹²: El resultado obtenido parece convincente: La "poda" realizada permite un texto, comparado con el aprobado en primera lectura, más "limpio", pudiendo "visualizarse" sin solución de continuidad las reglas básicas de la imputación, en cuya virtud el lector se percata enseguida que son en principio imputables a un Estado las acciones u omisiones llevadas a cabo por cualquiera de sus órganos (artículos 4 y 7) o de los de otro Estado puestos por éste a su disposición (artículo 6), por entidades habilitadas por el Estado para ejercer atribuciones propias del poder público o que actúan en ausencia de las autoridades oficiales (artículos 5,7 y 9), de los hechos de los particulares que siguen sus instrucciones o se encuentran bajo su dirección y control (artículo 8), de los ejercidos, en determinadas circunstancias, por un movimiento insurreccional (artículo 10), y en fin los comportamientos que no siendo en principio atribuibles al Estado éste los adopta de palabra o de obra como propios (artículo 11).

    La CDI eliminó drásticamente, también a propuesta del Relator, toda alusión a sujetos no estatales en el marco de las reglas sobre imputación: Suprimió de este modo las referencias que en el texto de 1996 se hacían a los supuestos en los que, eventualmente, una Organización internacional ponía a disposición de un Estado uno de sus órganos ¹⁹³, conservando únicamente la figura en la que el órgano de un Estado, que éste puesto a disposición de otro, lleva a cabo comportamientos que son imputables a este último (actual artículo 6); el Relator, de acuerdo con lo que algunos Gobiernos habían sugerido ¹⁹⁴, consideró preferible incluir en la parte final de los artículos una mera cláusula de salvaguardia en este sentido ¹⁹⁵, lo que la Comisión aceptó (artículo 57) ¹⁹⁶, con lo que el tema tendrá que ser que ser afrontado en el nuevo punto de la agenda de la CDI: La responsabilidad de las Organizaciones internacionales ¹⁹⁷. Fue eliminado igualmente el párrafo 3 del artículo 14 del texto adoptado en primera lectura, que contemplaba la imputación a un movimiento insurreccional de los comportamientos de sus órganos ¹⁹⁸.

54. El Relator Crawford propuso, asimismo, añadir un factor de imputación nuevo, según el cual podrán atribuirse a un Estado aquellos comportamientos que no siéndole imputables en aplicación de las normas sobre atribución, él los "reconozca y adopte (...) como propio[s]" (artículo 11).

55. Por último, la CDI incorporó dos modificaciones aparentemente puntuales que tienen, sin embargo, su longa manus¹⁹⁹. Con ambas, la Comisión, que acogió de nuevo propuestas del Relator Especial, ha expandido el alcance de las reglas sobre imputación ²⁰⁰, con la consecuencia práctica concreta de que los Estados serán responsables en más casos (...). Una de las modificaciones se refiere al concepto de órgano del Estado al que alude el artículo 4 del Proyecto; la otra se ha incluido en su artículo 8 al regular la imputación al Estado del comportamiento de los particulares.

    2.2. La regla general

56. Según la regla básica, los Estados son responsables únicamente de los comportamientos de sus propios órganos (artículo 4), en el entendido de que pasan a considerarse como tales los comportamientos de personas o entidades privadas habilitadas por el propio Estado para ejercer funciones propias del poder público (artículo 5), así como los que sólo formalmente son órganos de otro Estado pero que actúan, porque han sido puestos oficialmente a su disposición, siguiendo sus instrucciones (artículo 6).

    A los Estados, por tanto, no le son imputables los comportamientos de otras personas y/o entidades, salvo que se den determinadas circunstancias ²⁰¹, que vienen recogidas en los artículos 8 a 11 del Proyecto y se refieren a los comportamientos de personas o entidades privadas que actúen por cuenta del Estado o bajo su dirección y control (artículo 8), o en ausencia de las autoridades oficiales (artículo 9); a los de un movimiento insurreccional que se alza con el poder del Estado o logra generar un Estado nuevo (artículo 10); o aquellos respecto de los que no siendo responsable inicialmente, el Estado los adopta como propios (artículo 11).

    Distinguiremos por separado estos diversos supuestos, que analizaremos en el apartado siguiente, de los propios de la regla general que haremos en éste.

    2.2.1. Hechos de los órganos del Estado.

57. Que los Estados responden de los hechos de sus propios órganos (artículo 4) es un principio aceptado desde hace mucho tiempo por la jurisprudencia y la práctica internacionales ²⁰². Tres manifestaciones más modernas de una y otra pueden citarse como ejemplo:

    En su dictamen consultivo de 1999, en el asunto de la diferencia relativa a la inmunidad judicial de un Relator especial de la Comisión de Derechos Humanos, la CIJ declaró en general y tajantemente: "Es una norma de derecho internacional comúnmente reconocido que el acto de los órganos del Estado debe considerarse como acto de ese Estado. Esta norma [tiene] carácter consuetudinario" ²⁰³.

    En 1984, el Gobierno de Guatemala reconoce que la irrupción por la policía, en contra de la voluntad del jefe de la misión, en la Embajada de España en Guatemala, en la que se habían refugiado un grupo de campesinos indígenas, y la muerte de treinta y siete personas, de las que catorce eran de nacionalidad española, como consecuencia de dicha acción, "constituyó una violación (...) de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas (...) y, por tanto, acepta, en relación con España, los efectos y consecuencias jurídicas que de ello pudieran derivarse" ²⁰⁴.

    En su carta al Presidente del Consejo de Seguridad de 16 de agosto de 2003, la Jamahiriya Arabe Libia, tras recordar su entrega a la justicia de los dos miembros de sus Servicios de Seguridad acusados de haber puesto la bomba en el avión de la Pan-Am que se desintegró sobre el aeropuerto escocés de Lockerbie en 1988, ocasionando la muerte de todos las personas a bordo y de algunos vecinos del pueblo en cuestión, afirma que "Libya as a sovereign State (...) accepts responsability for the actions of its officials" y que la cooperación iniciada con las autoridades pertinentes "has arranged for the...