El ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo urbano. Su sentido social

• Author: Dra. Iris Cabanes Espino - Dra. Marta Fernández Martínez
• Position: Profesora Universidad de Camaguey. Cuba - Profesora de la Universidad de La Habana. Cuba

Introducción

En la actualidad la propiedad desempeña una función social que se ha convertido en fundamento jurídico-doctrinal de todas sus restricciones, es esa una cuestión que sin lugar a dudas encuentra eco en el ordenamiento jurídico cubano, en el que la Constitución proclama el predominio de la propiedad Estatal,¹ resulta asimismo el sustento de la aparición de estatutos especiales para la regulación de algunas propiedades como la urbana, en las que se le impone a los titulares la obligación de asumir una actividad determinada.

El Código Civil cubano, también refleja ese carácter limitado del ejercicio del derecho de propiedad, entre otras razones, porque al exponerse de forma muy sintetizada el contenido de este derecho real expresado en un haz de facultades, se deja establecido que éstas se ejercerán conforme al destino socioeconómico de los bienes.²

El suelo, bien inmueble por naturaleza, es un recurso natural que amerita una especial consideración, por el rol insustituible que desempeña, desde el punto de vista económico, social, y en la actual problemática urbana, constituye un elemento esencial, al ser el soporte físico del proceso urbanizador y consecuentemente las disposiciones legales que regulan su uso, clasificación y valoración deben de tener un carácter integrador, conforme a la función social del derecho de propiedad, pero que a su vez faciliten una adecuada ordenación del territorio, con la debida atención a los problemas del medio ambiente.

En Cuba la cuestión se facilita si tenemos en cuenta que la urbanización es una función pública, y el suelo que puede ser utilizado a esos fines y al de la edificación es fundamentalmente propiedad del Estado máximo responsable de este proceso, sin embargo, se precisa, por una parte, de la perfección de los instrumentos legales que lo regulen, y por otra, de la creación de una legislación más uniforme en cuanto al uso y aprovechamiento de este bien como un elemento clave del proceso urbanizador.

Téngase en cuenta que en Cuba, no existe una Ley de Suelo, de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, y la necesidad de que el país se dote de esa normativa viene dada, en lo fundamental por:

-Las insuficiencias presentes en la normativa jurídica que rige el ordenamiento territorial y el urbanismo, en especial la creciente dispersión legislativa sobre la temática de la regulación y el control del suelo, el limitado alcance del Decreto 21/78 Reglamento Sobre la Planificación Física y la necesidad de articular y compatibilizar los contenidos con la legislación promulgada más recientemente o que se encuentre en estudio.

-Las actuales insuficiencias de los instrumentos de planeamiento, los vacíos en la gestión del suelo y la urbanización y los problemas en el control y la disciplina territorial.

-La necesidad de adecuación de los instrumentos normativos a las nuevas realidades emergentes en el país.³

Incluso ya desde el año 1993, al aprobarse el Programa Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo, en el que se dedica el Capítulo tres a la planificación y ordenación del recurso tierra, dentro de las acciones que se proponen, para lograr los objetivos⁴ que se persiguen en tal sentido, se encuentra, la de revisar y perfeccionar el marco legal y reglamentario establecido y en estudio.

Por estas razones, se precisa en el ordenamiento jurídico cubano, de un adecuado régimen jurídico del suelo,⁵ que integre y supedite el uso y destino de este bien, a las disposiciones del planeamiento, en relación con las prescripciones urbanísticas, y el sentido social del ejercicio del derecho de propiedad urbana, cuestión que se pretende argumentar con el presente trabajo.

1. Consideraciones generales acerca de la función social del derecho de propiedad

Desde cualquier perspectiva profundizar en el contenido del derecho de propiedad, obliga a adentrarnos en la función social que en la actualidad este derecho está llamado a desempeñar, téngase en cuenta que la importancia de la propiedad, como institución, trasciende el ámbito jurídico, siendo expresión de las ideas sociales, políticas y económicas de un momento determinado de la historia.⁶

Por ello, ha perdido vigencia la definición que de este derecho realizó el Código Civil Francés de 1804, al conceptualizarlo como el derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o por los reglamentos.

No obstante es la propiedad el paradigma de los derechos reales⁷ y por tanto en el que con más marcado énfasis se ponen de manifiesto los atributos de exclusividad, oponibilidad erga omnes, reipersecutoriedad y carácter fundante (en este caso exclusivo de la propiedad) propio de estos derechos.

Es también la propiedad un derecho subjetivo, al concederle a su titular un ámbito de poder jurídico traducible en un conjunto de facultades legalmente reconocidas para satisfacer sus intereses; facultades que como veremos no son del todo absolutas, ni ilimitadas.

Resulta difícil dar un concepto unitario del derecho de propiedad,⁸ debido a la multiplicidad y diversidad de situaciones que con relación a esta institución pueden presentarse en la sociedad actual, pero lo cierto es que la mayoría de los Códigos Civiles modernos,⁹ la definen como un poder que le confiere a su titular facultades de goce y disposición, con las limitaciones que para el caso estén establecidas.

En esa línea el Código Civil cubano en su artículo 129.1, conceptualiza a la propiedad como el derecho que le confiere a su titular la posesión, uso, disfrute y disposición de los bienes, conforme a su destino socioeconómico.

No obstante a que en la definición que del derecho de propiedad establece el Código Civil cubano, se le concibe como un derecho limitado, es de subrayar que las restricciones que recaen sobre la propiedad no están solo determinadas por el destino socioeconómico de los bienes, sino también por la Ley¹⁰ y por el sentido social que este derecho está llamado a desempeñar, y si bien el sentido social del derecho de propiedad inspira la regulación que del mismo realiza el ordenamiento jurídico cubano, es ésta, como veremos, una cuestión de mayor profundidad y alcance que utilizar los bienes conforme a su destino socioeconómico, y consecuentemente el precepto que desde nuestro derecho positivo da una definición del más pleno e importante de los derechos reales, así lo debe preceptuar, a fin de estar a tono con una más depurada técnica jurídica y con las propias restricciones que el Derecho cubano le impone a la propiedad sobre todo en las leyes especiales.

De tal modo, se trata de que en la actualidad las facultades de goce y disposición garantizadas como derechos absolutos del propietario, entraron en crisis y es vista la propiedad como un concepto que obliga al cumplimiento de determinados deberes sociales, en otras palabras, la propiedad está llamada a desempeñar una función social, que es delimitadora de su contenido.

Para López y López: El cambio de rumbo resplandece especialmente en el terreno del derecho de propiedad, cuando en el interior de aquella idealmente omnipotente posición del propietario se inserta la idea de deber (eigentum verpflichtet). A partir de este momento, el universo propietario en un tiempo lleno de las certidumbres que indicaba el compacto modelo codificado de sello romanístico (dominium est plena in re potestas), se colma de resquebrajaduras .¹¹

De ahí que como afirma Puig Peña,¹² el momento actual de la propiedad es el de la superación de la concepción individualista y liberal –que partiendo de un plano estrictamente iusprivativista, se fija principalmente en la idea de poder- por otra concepción social que contempla la propiedad no solo como institución jurídica, sino también como institución económica, destacando en ella la idea de función.

Desde esa óptica, cuando se hace referencia a la función social del derecho de propiedad, no se alude a simples restricciones externas a un derecho de por sí, absoluto en su contenido, sino como apunta Parejo Alfonso: La clave de la transformación radica en que el nuevo fin (ahora social) legitimador de la propiedad no actúa sobre ésta desde fuera, sino conformando el propio contenido del derecho. No es que éste tenga unos límites derivados de necesidades sociales, sino que éstos le confieren –desde dentro- sus perfiles propios .¹³

En ese mismo sentido Doehring,¹⁴ acota que la institución de la propiedad solo puede realizarse a través de su función social, que por ello mismo tiene efecto constitutivo, y es ésta el fundamento de la capacidad dispositiva que es elemento integrante de la propiedad privada, al punto de erigirse en limitación social que evita la destrucción misma del poder dominical en cuanto éste no reconociera unas barreras, precisamente las que levanta su función social.

Es así, como la función social del derecho de propiedad está incorporada expresamente en los textos constitucionales de varios países.¹⁵ En Europa, el primer país capitalista que la planteó fue Alemania, al expresar la Constitución de Weimar en su artículo 153 que: La propiedad obliga. El suelo debe estar igualmente en interés general , mientras que en América, la Constitución mexicana de 1917, en precepto que se mantiene dispone : La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades...