El Derecho Administrativo Transnacional o Global: un nuevo capítulo del Derecho Administrativo
| Author | Jaime Rodríguez-Arana Muñoz/José Ignacio Hernández G. |
| Pages | 57-93 |
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Ver Nota1
A pesar de que los estudiosos del Derecho Administrativo no han logrado ponerse de acuerdo sobre el significado de esta disciplina jurídica, de lo cual dan cuenta los estudios realizados sobre las diversas acepciones que sobre el Derecho Administrativo ha planteado la doctrina2, lo cierto es que tradicionalmente se había considerado que el Derecho Administrativo era una expresión típica del Derecho Interno de cada país. En este sentido, un concepto clásico del Derecho Administrativo lo ha definido como el régimen jurídico resultante del desarrollo de la Constitución Política en los asuntos relacionados con la Administración pública del respectivo Estado3.
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De manera muy general, entonces, puede señalarse que, de acuerdo con la comprensión más tradicional de esta rama jurídica, el Derecho Administrativo es el conjunto de principios y reglas jurídicas que tienen por objeto regular la organización de las entidades que conforman la Administración pública del Estado y las relaciones que se presentan entre dichas entidades y las personas que tienen vínculos jurídicos con ellas.
Sin embargo, esa concepción del Derecho Administrativo como Derecho Interno no excluía algunas relaciones con el Derecho Internacional tradicional, en la medida en que la aplicación práctica de las convenciones y tratados internacionales en cada uno de los Estados que son parte de esos acuerdos, requiere algunas veces de la expedición de normas internas que los desarrollen. Puede afirmarse que esas relaciones tradicionalmente fueron limitadas por el concepto ortodoxo de soberanía y por la debilidad del carácter realmente vinculante de muchos tratados y convenciones, que se limitan a establecer principios orientadores en las respectivas materias y que carecen de instrumentos efectivos para garantizar la aplicación de las normas fijadas en ellos.
Pero esa situación ha venido cambiando de manera muy importante en la medida en que los fenómenos de la globalización de la economía y la interna-cionalización del Derecho han producido unas relaciones cada vez más fuertes entre el Derecho Administrativo y el Internacional4. En efecto, al igual que en otras ramas del Derecho, cada vez más el Derecho Administrativo se nutre de fuentes provenientes del Derecho Internacional, como es el caso, entre otros, de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos, de los tratados que regulan la utilización de bienes públicos como los de telecomunicaciones o del medio ambiente, de los tratados de libre comercio y de los tratados bilaterales de inversión5.
Este fenómeno conocido como «la internacionalización del Derecho» no solo afecta al Derecho Administrativo, sino que se extiende prácticamente a todas las demás ramas de la cienciajurídica. En este sentido, podemos citar los casos del Derecho Penal y su afectación por la reciente creación de la Corte Penal Internacional y de cortes penales internacionales para los casos de Ruanda y de Yugoslavia; del Derecho Laboral, con los compromisos adquiridos por
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los Estados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo —OIT— o del Derecho Comercial con los acuerdos suscritos al amparo de la Organización Mundial del Comercio —OMC—.
Ahora bien, en lo que respecta al Derecho Administrativo, esas relaciones cada vez más estrechas con el Derecho Internacional han venido planteando múltiples problemas jurídicos, algunos de los cuales ya han sido objeto de atención por parte de la doctrina, como es el caso de las relaciones entre la Unión Europea y los países miembros de esa Unión, hasta el punto de permitir actualmente el reconocimiento de un «Derecho Comunitario», que tiene sus orígenes en el Derecho Internacional pero que ha adquirido en Europa una personalidad propia, como producto de sus rasgos característicos que, además, se han venido reproduciendo en otras regiones del mundo aunque con desarrollos y análisis más limitados.
Además, ya no solo los Estados sino algunos de ellos con entes privados se han unido con fines supranacionales que llevan a la expedición de normas que pretenden tener aplicación en las comunidades nacionales. Pero, por si lo anterior fuera poco, en la actualidad también encontramos entes u organizaciones constituidos por personas típicamente privadas, con vocación de autoridad para definir reglas de conducta aplicables a los habitantes de diferentes Estados y aun a los Estados mismos.
Todas las figuras anteriores constituyen actualmente un conjunto de fuentes normativas que superan los límites de los Estados pero que pueden tener o tienen aplicación en la vida administrativa de los miembros o habitantes de un Estado en particular.
El fenómeno descrito ha comenzado a ser objeto de preocupación académica en el sentido de que el Derecho Administrativo tradicional, como Derecho exclusivamente interno, no resulta suficiente pues lo cierto es que en la actualidad existe una especie de Administración pública, una normatividad y unas actuaciones transnacionales, esto es, que trascienden los límites de los Estados, y que generan afectaciones en las relaciones jurídico-administrativas.
El análisis académico de esta situación ha dado lugar a diversas expresiones en la doctrina. Así, un primer sector de la doctrina menciona el «Derecho Administrativo Internacional» para referirse principalmente al ordenamiento administrativo propio de las organizaciones internacionales6. Otro sector utiliza la expresión «Derecho Administrativo Global» para referirse, en ocasiones, al Derecho aplicable a las Administraciones públicas que existen con independencia de un
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Estado7 y, en otras, al Derecho que estudia las relaciones jurídicas de los llamados órganos administrativos globales, que incluyen tanto a Administraciones sin Estado como a los Estados en sus actuaciones con eficacia global y a ciertos organismos internacionales8.
No obstante, los conceptos anteriores no parecen comprender el fenómeno en su conjunto, pues en ocasiones se limitan a las organizaciones internacionales, en otras a las Administraciones sin Estado y en otras más a situaciones donde los tratados internacionales tradicionales no tienen operancia. Frente a esas concepciones, consideramos que es más comprensiva la denominación de Derecho Administrativo Transnacional o Global, en un sentido amplio, como el Derecho aplicable a todas las situaciones que superan los límites de los Estados pero que pueden tener o tienen aplicación en la vida administrativa de estos o de sus habitantes, incluyendo a la derivada de los tratados internacionales tradicionales, de las organizaciones internacionales, de las organizaciones comunitarias y de los órganos transnacionales que existen de manera independiente a un tratado internacional.
En ese orden de ideas, el Derecho Administrativo Transnacional o Global puede ser definido como el conjunto de principios y reglas jurídicas que tiene por objeto regular la organización de la Administración pública transnacional y la actividad administrativa de los órganos que conforman dicha Administración y de las personas públicas o privadas que son afectadas por esa actividad.
Como ya quedó expresado, la mayor parte de los problemas jurídicos que plantea este fenómeno han sido analizados en buen grado de detalle en relación con el llamado «Derecho Comunitario», especialmente respecto del Derecho Comunitario europeo, pero también, aunque en menor medida, en relación con otras organizaciones comunitarias9. Igualmente, encontramos estudios impor-
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tantes en relación con las organizaciones internacionales en general, aunque en este caso más dedicados a sus aspectos históricos y organizacionales que a los aspectos jurídicos sustanciales10. Pero en relación con los aspectos de fondo que puedan llevar a la construcción de una teoría jurídica general aplicable a este fenómeno, la doctrina apenas comienza a hacer algunos esfuerzos no muy sistemáticos.
En consecuencia, para acercarnos a la comprensión sistemática de los principales problemas que esta situación plantea en el campo del Derecho Administrativo, consideramos que debemos analizar los siguientes aspectos: la existencia de una Administración pública transnacional (I) y de una normatividad administrativa transnacional (II), y el control sobre las actuaciones de la Administración pública transnacional (III), todo lo cual constituye la apertura de un nuevo y gran capítulo del Derecho Administrativo.
Para comprender la existencia de una Administración pública transnacional, nos referiremos, en primer lugar, a los centros de producción normativa transnacional (A), para analizar posteriormente el fenómeno del desplazamiento de las autoridades administrativas nacionales por las autoridades transnacionales (B).
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