Clara definición de funciones y responsabilidades

Páginas:12-40
RESUMEN

Alcance del gobierno. Estructura y funciones del gobierno. Funciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Funciones en los diferentes niveles de gobierno. Relaciones entre el gobierno y las corporaciones públicas. El gobierno general y el banco central. El gobierno general y las empresas financieras públicas. El gobierno general y las corporaciones públicas no... (ver resumen completo)

 
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32. En este capítulo se consideran los principios y las prácticas de transparencia fiscal relacionadas con el alcance del gobierno y el marco de la gestión financiera pública. Su importancia es vital para responsabilizar a las autoridades de la formulación y ejecución de la política fiscal. La identificación de las entidades a cargo de suministrar bienes o servicios públicos ofrece al público una noción del verdadero alcance del gobierno. Un marco jurídico y administrativo que permite una asignación precisa de las funciones y responsabilidades del gobierno en la recaudación y el uso de los recursos públicos promueve la rendición de cuentas y el buen gobierno.

Alcance del gobierno

1.1 El sector gobierno deberá distinguirse del resto del sector público y del resto de la economía. Asimismo, dentro del sector público, las funciones de política y administración deberán ser claras y divulgarse al público.

33. El Código abarca buenas prácticas relacionadas con 1) la estructura y las funciones del gobierno; 2) las funciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; 3) las responsabilidades de los distintos niveles del gobierno; 4) las relaciones entre el gobierno y las corporaciones públicas; y 5) la participación del gobierno en el sector privado.

34. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

* La publicación de un organigrama institucional en el que se indique con claridad la estructura del sector público y se identifiquen todas las entidades gubernamentales, por nivel de gobierno, y las corporaciones públicas.

* La explicación del alcance y propósito de todas las actividades cuasifiscales.

Gráfico 1. Sector público

[VEA EL GRÁFICO EN EL PDF ADJUNTO]

* La distribución clara de ingresos y responsabilidades entre los distintos niveles del gobierno.

Estructura y funciones del gobierno

1.1.1 Deberán especificarse claramente la estructura y las funciones del gobierno.

35. El sector público comprende el sector del gobierno general y las corporaciones públicas14. Los dos principales tipos de corporación pública son las corporaciones públicas no financieras y las corporaciones públicas financieras, que incluyen a la autoridad monetaria (banco central) y las corporaciones financieras no monetarias15. La separación entre las funciones del gobierno y las actividades comerciales y monetarias ayuda a promover una clara rendición de cuentas por la conducción de estas distintas actividades y facilita la evaluación del efecto macroeconómico de las actividades fiscales. La publicación de un organigrama institucional16 del gobierno y del resto del sector público es un requisito de transparencia fiscal que ayuda a describir con claridad la estructura de gobierno. Este organigrama deberá incluir las entidades que conforman los subsectores del sector público que se indican en el gráfico 1.

36. La identificación de todas las entidades que desempeñan funciones gubernamentales es el primer paso fundamental para fomentar la transparencia fiscal. Las funciones gubernamentales son actividades relacionadas con la aplicación de las políticas públicas a través del suministro de servicios ajenos al mercado17 y la redistribución del ingreso y la riqueza, y están financiadas principalmente por medio de impuestos y otros gravámenes obligatorios para los sectores no gubernamentales. Sin embargo, es difícil delimitar el gobierno y el sector público, sobre todo en los países en proceso de cambio acelerado.

37. En el Código, el término "gobierno" se usa para describir el sector del gobierno general, tal como se define en el Sistema de Cuentas Nacionales 1993 (SCN 1993) de las Naciones Unidas y en el Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 (MEFP 2001) del FMI18. El sector del gobierno general está formado por todas las unidades de gobierno y todas las instituciones sin fines de lucro (ISFL) no de mercado que son controladas y financiadas principalmente por el gobierno. Las unidades de gobierno abarcan todas las unidades institucionales nacionales y subnacionales cuya principal actividad sea las funciones de gobierno. Esto incluiría todas las entidades que reciben la mayor parte de su financiamiento de transferencias, ingresos consignados a fines específicos u otras fuentes oficiales a fin de desempeñar funciones de gobierno (así como el gasto de fondos públicos para propósitos fiscales, incluso si no está cubierto por mecanismos institucionales)19. El ingreso y el gasto que no están incluidos en las asignaciones presupuestarias anuales se denominan "extrapresupuestarios" y podrían estar asociados con dos tipos de institución que pueden existir en todos los niveles de gobierno y que deberán incluirse en el organigrama institucional: los "fondos extrapresupuestarios" (véase una descripción más detallada en el recuadro 13 del capítulo II) y las ISFL no de mercado. Estas instituciones realizan actividades no comerciales y se financian principalmente con transferencias del gobierno o ingresos consignados, pero también pueden tener otras fuentes de ingreso. Los fondos extrapresupuestarios y las ISFL no de mercado son bastante comunes, aunque las últimas son más problemáticas para la definición del gobierno, como se señala en el recuadro 2 (véase una descripción más detallada de las ISFL no de mercado en el MEFP 2001). Por tanto, el sector del gobierno general está formado por todas las unidades institucionales públicas que son productores no de mercado. Las unidades controladas por el gobierno que son productores de mercado no forman parte del gobierno general, sino del resto del sector público.

[VEA EL RECUADRO 2 AL FINAL DEL TEXTO]

38. Las buenas prácticas de transparencia fiscal exigen la inclusión de todas estas actividades cuando se hace alusión al gobierno, no solo conceptualmente mediante su incorporación en un organigrama institucional del gobierno, sino también en los documentos presupuestarios y los informes fiscales20. Además, la definición del gobierno general y el organigrama institucional deberán aplicarse uniformemente en todos los organismos que declaran datos sobre las actividades gubernamentales. La aplicación del Sistema Europeo de Cuentas 1995 (SEC) a las estadísticas económicas en los países de la Unión Europea es un ejemplo de buenas prácticas en la definición de los límites del gobierno21.

Funciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial

1.1.2 Deberán definirse claramente las facultades fiscales de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

39. En el Código se estipula que las funciones de los distintos poderes de gobierno en lo que concierne a la gestión financiera pública deben estar claramente definidas, si bien no se propugna una estructura de gobierno específica en base a los problemas de administración fiscal. Las relaciones entre los distintos poderes de gobierno varían considerablemente de un país a otro, y en muchos casos son objeto de cambios a medida que evolucionan los sistemas políticos y administrativos. En varios estudios recientes se destaca la importante influencia que tienen las instituciones que elaboran el presupuesto en los resultados de las finanzas públicas22. La autoridad de los distintos poderes en las diferentes etapas del proceso presupuestario deberá definirse claramente en la ley de presupuesto o en la constitución. Por ejemplo, el Poder Ejecutivo podría recibir autoridad para conducir la política fiscal cuando el Poder Legislativo no haya aprobado el presupuesto antes del inicio del ejercicio correspondiente.

40. Las atribuciones y limitaciones de cada uno de los poderes de gobierno con respecto a las modificaciones presupuestarias durante el ejercicio deberán estar claramente especificadas en el marco jurídico. En los sistemas presidenciales (a diferencia de los parlamentarios) es más habitual que el Poder Legislativo incorpore cambios en el proyecto de presupuesto. En estos casos, el proyecto de presupuesto que el Poder Ejecutivo presenta al Legislativo, así como el presupuesto final aprobado por el Legislativo, deberán darse a conocer al público a fin de exigir a todos los poderes que rindan cuentas por su participación en el proceso presupuestario

41. Los poderes Legislativo y Judicial deberán actuar diligentemente para garantizar la disponibilidad e integridad de la información23. En este contexto, el Poder Legislativo debería contar con un comité dinámico que supervisara la conducción de la política fiscal y que facilitara la incorporación de las opiniones de la sociedad civil en las deliberaciones sobre el presupuesto (por ejemplo, mediante propuestas públicas). En lo que respecta al Poder Judicial, los contribuyentes, así como los usuarios de servicios públicos específicos, pensiones públicas u otras prestaciones del seguro social deberán disponer de medios para objetar la legalidad de un fallo apelando a los tribunales. En algunos casos, las decisiones de los tribunales...

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