Atribuciones y autonomías en Estados federales y Estados unitarios

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CAPÍTULO IV

ATRIBUCIONES Y AUTONOMÍAS EN ESTADOS

FEDERALES Y ESTADOS UNITARIOS

1. PONENCIA

1.1. Contrapunto entre competencias, autonomía y coordinación

en Estados federales y Estados unitarios descentralizados

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo.

Universidad de Barcelona,

España

Las fórmulas de organización política tienen un carácter profundamente re-

lativo en función del tiempo, del espacio, de la situación económica de cada

momento. Como dijo Forsthoff, hace ya años, «centralización, descentraliza-

ción no designan situaciones, ordenamientos existentes, sino principios y ten-

dencias por los que se guían las estructuras de la Administración, implican,

pues, tendencias» (Retortillo, 1973).

En las últimas décadas, en la mayoría de los Estados democráticos, se cons-

tata una tendencia creciente a la puesta en marcha de procesos de descentraliza-

ción, de incremento de poderes en las instituciones territoriales diferentes del

Estado central o Federación. Es cierto que en los últimos años esta tendencia se

ha frenado o reinvertido en aquellos Estados golpeados por una dura y larga

crisis económica.

La apuesta general por procesos de descentralización responde a razones

diversas. Por un lado, la creciente complejidad de los Estados modernos, que

acumulan cada vez más cometidos y responsabilidades ante sus ciudadanos,

busca, en el reparto del poder, un incremento de la eficacia y eficiencia de las

instituciones públicas. Acercar la gestión a los destinatarios de los servicios

mejora la actividad pública, la hace más adecuada a lo que se demanda y más

controlable. Se impone, de este modo, el principio de subsidiariedad, lo que

supone distribuir las competencias en base a dos ideas fuerza que deben concu-

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descentralización, transparencia y seguridad jurídica en américa latina y europa

rrir: asignar los cometidos públicos a la entidad más cercana al ciudadano, pero

que a su vez posea las capacidades técnicas y económicas suficientes para asu-

mir esta encomienda con la máxima eficacia y eficiencia.

Por otro lado, el reparto del poder entre diversos niveles territoriales trata de

mejorar la calidad de la democracia por medio de una mayor transparencia en

la gestión, una mayor participación y un control más directo y profundo sobre

el quehacer de los responsables públicos.

Por último, la construcción de Estados compuestos, con fórmulas de natura-

leza federal, trata de garantizar la unidad dentro de la diversidad. La existencia

de realidades estatales plurinacionales requiere una distribución de poderes

más intensa, que suponga verdaderas posibilidades de opciones políticas diver-

sas en los distintos territorios dentro de la unidad, en ocasiones mediante mode-

los de reparto del poder de carácter asimétrico. El proceso de globalización

mundial, el incremento de los poderes de las instituciones supraestatales ha

hecho resurgir el interés por las realidades infraestatales, por las identidades

históricas y culturales sin Estado, pero que reclaman mayores poderes de deci-

sión dentro de este nuevo orden internacional.

Esta realidad está en la base de las reflexiones que formulamos a continua-

ción. Reflexiones que se centran en los procesos de distribución de poderes en

los Estados federales y en los descentralizados entre los niveles centrales (Fe-

deración, Estado central) y las entidades subestatales (Estados miembros, Län-

der, Comunidades Autónomas, Regiones). No abordamos, por tanto, la atribu-

ción de competencias al nivel local (Municipios, Provincias), formado por

entidades que también representan colectividades y que actúan al servicio de

los intereses de sus habitantes, pero que son de menor extensión territorial,

dotadas de un nivel más reducido de autonomía, y cuyas competencias depen-

den de lo que establezcan las leyes de la Federación o de los Estados miembros.

Estados federales y descentralización administrativa

Tanto el Estado federal como el descentralizado se caracterizan por el repar-

to de poder entre la Federación y los Estados miembros o entes descentraliza-

dos, pero el alcance de este reparto de poder y los medios a través de los cuales

se lleva a cabo difieren de forma sustancial.

Si bien la categorización de lo que son Estados federales es algo siempre

discutido, podemos calificar como tales a Estados Unidos, Canadá, Alemania,

Austria y con ciertas salvedades, incluso España. En Latinoamérica, podemos

citar el caso de México, cuya Constitución de febrero de 1917, en su artículo

40, establece que «es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repú-

blica representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y

soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una

Federación establecida según los principios de esta ley fundamental».

atribuciones y autonomías en estados federales y estados unitarios

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Como ejemplos de Estados descentralizados se puede citar el caso de Fran-

cia y en Latinoamérica de Chile. La Constitución chilena en su artículo tres

establece que «el Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones.

Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o descon-

centrada en su caso de conformidad con la ley». Más adelante el artículo 99

dispone «para el Gobierno y administración del Estado, el territorio de la Repú-

blica se divide en regiones y estas en provincias. Para los efectos de la adminis-

tración local, las provincias se dividirán en comunas». Y el artículo 103 concre-

ta que «la ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la

administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los go-

biernos regionales. Sin perjuicio de lo anterior también establecerá, con las

excepciones que procedan, la desconcentración regional de los ministerios y de

los servicios públicos. Asimismo, regulará los procedimientos que aseguren la

debida coordinación entre los órganos de la administración del Estado para fa-

cilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales»22.

¿Cuáles son los rasgos esenciales que nos permiten identificar la existencia

de un Estado federal?

a) El Estado federal supone la existencia de un único Estado que reconoce

la diversidad de las partes que lo componen. Este puede ser fruto de un

pacto federal entre los Estados miembros y la Federación (Federalismo

de integración, caso de EE. UU.), o bien, de un acuerdo de la Federación

que reconoce la existencia de Estados miembros en el texto de la Cons-

titución (federalismo de devolución, caso de Alemania o Austria o del

Estado de las Autonomías de España).

b) El modelo ideal de Estado federal se fundamenta en tres principios: el de

separación, o distribución de poderes legislativos entre Federación y Es-

22 Sobre qué debe entenderse por descentralización tomamos la distinción sobre las diversas

formas de distribuir cometidos dentro de un Estado unitario, realizada por (Furlan, 2012: 3): «Para

precisar el concepto que aún sigue dando lugar a confusiones cabe distinguir tres modalidades distin-

tas de transferencias: la delegación, la desconcentración y la descentralización propiamente dicha,

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Delegaciones Territoriales de los ministerios. También se habla de delegación cuando los gobiernos

centrales encargan a los gobiernos de los niveles territoriales inferiores tareas de gestión e implemen-

tación de políticas que son de su exclusiva competencia, sin renunciar a ella y ejerciendo el poder

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sabilidades, competencias y capacidades a unidades especializadas funcionalmente procurando una

mayor capacidad de gestión en su funcionamiento. La distinción más importante es que la desconcen-

tración no elimina las relaciones jerárquicas entre el nivel central y las unidades que se crean. La

creación de entes autárquicos como las empresas o corporaciones del Estado son ejemplos de la mo-

dalidad funcional de la desconcentración. A veces, a la desconcentración se la denomina descentrali-

zación administrativa. La descentralización propiamente dicha, algunos autores también la llaman

devolución, se da cuando los gobiernos locales e intermedios reciben competencias, capacidades y

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cede completamente la competencia, la transferencia es irrevocable y el que la recibe la ejerce en

plenitud y autónomamente».