La aplicabilidad subjetiva del Derecho Internacional Humanitario a la ONU
| Author | Antonio Segura Serrano |
| Profession | Profesor titular habilitado de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales |
| Pages | 61-97 |
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Inicialmente, la ONU no era partidaria de aceptar la subjetividad jurídica de la organización respecto de la aplicación del derecho internacional humanitario. Las razones, a las que hemos aludido ya, se basaban en el hecho de que las Naciones Unidas no pueden ser consideradas como una «Parte» en el conflicto o como una «Potencia» en el sentido de los Convenios de Ginebra de 1949, ya que actúan en nombre de la Comunidad Internacional en su conjunto. Por otra parte, las disposiciones finales de los Convenios de Ginebra no prevén la posibilidad de que las organizaciones internacionales puedan convertirse en partes de estos acuerdos. Además, la ONU como tal organización no se encontraría en posición de convertirse en parte de los mencionados convenios y verse obligada a cumplir las reglas precisas que éstos contienen, teniendo en cuenta que no es un Estado y no posee las competencias administrativas y judiciales que su aplicación exigiría.144
En efecto, en el momento de la formación de las primeras normas convencionales y consuetudinarias del derecho internacional humanitario no había otra posibilidad que la existencia de conflictos arma-Page 62dos protagonizados por ejércitos nacionales, de manera que los únicos obligados por este ordenamiento eran los Estados. Sin embargo, por primera vez, las Convenciones de Ginebra de 1949 prevén la posibilidad de que se aplique un conjunto mínimo de obligaciones humanitarias para sujetos que no necesariamente habían de ser Estados y, así, el artículo 3 común regula el comportamiento de las partes contendientes en un conflicto armado sin carácter internacional.145 El progresivo incremento de la actividad desarrollada por la ONU a través de fuerzas armadas ha generado la necesidad de dar respuesta a la cuestión relativa a la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a esta organización. El punto de partida para resolverla reside en la problemática relativa a si la Organización de Naciones Unidas tiene capacidad jurídica en este ámbito, o sea, si puede ser titular de derechos y obligaciones derivadas del derecho internacional humanitario.
La cuestión relativa a si la ONU tiene capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones propias del derecho internacional humanitario engarza directamente con la problemática ya más o menos resuelta sobre su personalidad jurídica internacional.146 Y, como vamos a ver, se trata de una cuestión ya pacífica147 gracias a una construcción jurisprudencial.148
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Como es sabido, aunque hay ciertos autores que sostienen la doctrina de la personalidad objetiva de una manera amplia,149 la personalidad jurídica de las organizaciones internacionales viene determinada por las estipulaciones establecidas en su instrumento constitutivo que reflejará la voluntad de los Estados en este sentido. No obstante, lo más frecuente no es que se recoja la voluntad expresa de los Estados en otorgar la personalidad jurídica a una organización internacional, lo que obligará a deducirla o inferirla desde los poderes y los objetivos atribuidos a la organización.150 Es precisamente ésta la conclusión a la que llegó el Tribunal Internacional de Justicia en el conocido asunto Reparación por los daños sufridos al servicio de Naciones Unidas. El Tribunal señaló en primer lugar que la ONU tenía una amplia personalidad internacional y capacidad para operar en el plano internacional:
In the opinion of the Court, the Organization was intended to exercise and enjoy, and is in fact exercising and enjoying, functions and rights which can only be explained on the basis of the possession of a large measure of international personality and the capacity to operate upon an international plane
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Seguidamente, sostuvo que la ONU tenía personalidad jurídica internacional porque ésta era necesaria para poder realizar los propósitos y principios establecidos en la Carta de la ONU:
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It must be acknowledged that its Members, by entrusting certain functions to it, with the attendant duties and responsibilities, have clothed it with the competence required to enable those functions to be effectively discharged. Accordingly, the Court has come to the conclusion that the Organization is an international person
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La consecuencia directa de esta afirmación es que la ONU:
is a subject of international law and capable of possessing international rights and duties, and that it has capacity to maintain its rights by bringing international claims
.153
A partir de la interpretación teleológica que realiza el Tribunal, la mayoría de la doctrina ha sostenido que existe en derecho internacional general una presunción a favor de la personalidad internacional de las organizaciones internacionales.154 Esta personalidad no es plena, tiene naturaleza funcional, es decir, se fundamenta en el conocido principio de especialidad, por el que las organizaciones internacionales tienen todas las competencias necesarias para el desempeño de sus objetivos, pero sólo esas, lo que determina la extensión de sus competencias funcionales.155 Este análisis ha sido reiterado por el TIJ en el asunto Interpretación del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto.156
Esta personalidad internacional es también secundaria o derivada, en el sentido de que las organizaciones internacionales deben su existencia a los sujetos primarios y plenos que son los Estados,157 lo que limita su oponibilidad exclusivamente a los Estados miembros.158 De modo excepcional, la personalidad jurídica de laPage 65 ONU fue caracterizada por el Tribunal como una personalidad objetiva, en el sentido de que podía ser mantenida contra los Estados no miembros de las Naciones Unidas, quizá sobre la base de la naturaleza y funciones de la organización, más que por el número de Estados miembros.159 La práctica universalidad de la membresía de la ONU hace innecesario abundar en este punto. Al afirmar la personalidad jurídica internacional de la ONU, el Tribunal también señalaba que esta constatación no podía interpretarse como el reconocimiento de la estatalidad o el reconocimiento de una personalidad idéntica a la de los Estados:
That is not the same thing as saying that it is a State, which it certainly is not, or that its legal personality and rights and duties are the same as those of a State. Still less is it the same thing as saying that it is “a super-State”, whatever that expression may mean
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Por otro lado, algunos de los poderes y capacidades de la organización pueden no estar expresamente recogidos en su tratado constitutivo. En otras palabras, el TIJ acoge la doctrina de los poderes implícitos o competencias implícitas:161
the rights and duties of an entity such as the Organization must depend upon its purposes and functions as specified or implied in its constituent documents and developed in practice
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Under international law, the Organization must be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter, are conferred upon it by necessary implication as being essential to the performance of its duties
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Estas consideraciones son importantes, porque vienen a significar que las organizaciones internacionales tienen una personalidad variable.163 En concreto, la ONU tiene derechos y obligaciones, pero no todos los que tiene un Estado, lo que plantea cuáles son los que tiene164 y si, específicamente, puede tener derechos y obligaciones humanitarias.165
Para poder determinar el conjunto de poderes y capacidades de la ONU hay que llevar a cabo un análisis de la organización en su conjunto y, concretamente, examinar la relación que hay entre esos poderes y capacidades, por un lado y, por otro, los objetivos y las obligaciones según se estipulan en su instrumento creador.166 De este modo, podremos clarificar en qué medida la ONU puede verse capacitada para ser sujeto de derechos y obligaciones de carácter humanitario. Cuando una organización realiza actividades operacionales sobre un ámbito material concreto, puede sostenerse que cuenta con competencias normativas para regular el régimen jurídico aplicable a dichas actividades.167 Es decir, que las organizaciones internacionales se encuentran obligadas por las normas del derecho internacional que se aplican a las materias en las que se enmarcan sus objetivos y funciones.168
Como es sabido, el propósito principal de la ONU es «el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales», para cuya consecución la organización podrá «tomar medidas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz» (artículo 1, apartado 1Page 67 de la Carta de San Francisco). Para conseguir estos objetivos, la ONU se ha visto investida expresamente del poder de organizar y conducir operaciones militares, de controlar e incluso mantener fuerzas militares169 a través de los artículos 42 y 43 de la Carta. La posibilidad de crear OMPs como medio alternativo a la no aplicación del artículo 43, ha sido reconocida como un poder implícito de la ONU,170 luego confirmado de manera indiscutible por la práctica de la organización.171
Si para cumplir con su objetivo de mantenimiento de la paz, las Naciones Unidas...
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